蒋以任

　　
　　2006年2月颁布的中共中央5号文件，即《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”实现两种民主形式，是以胡锦涛同志为总书记的党中央在推进社会主义政治文明建设中提出的一个重大理论和实践课题。人民政协在实现两种民主形式中发挥重要作用，既有自身的独特优势，也是新世纪新阶段必须肩负的重要责任。

　　一、协商式民主是社会主义民主政治建设的重要创新

　　党的十五大提出：“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。”党的十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明确立为现代化建设的一个基本目标。辩证唯物主义告诉我们，事物发展的可能性要转变为现实性，必须找到同这一事物的内容相适应的形式。根据中国的国情和历史文化传统，应该实行什么样的民主形式，是我们一直在探索和实践的重大问题。
　　我国的社会主义民主具有丰富的内容，如党内民主制度、人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度等。改革开放以来，我国的社会经济基础发生了巨大变化，原来单一公有经济已为多元的社会主义经济所取代，利益主体也日益多元化，因而基于经济基础之上的政治形态也必须随之转型。必须形成一种更具包容性、能将代表各种利益主体的力量吸收于其中的政治体系，从而实现有效的政治整合，为现代化建设创造良好的政治环境。这种新的政治形态就是协商民主型政治形态。协商民主型政治的目标，是实现社会发展过程中不同社会阶层有序的政治参与和利益表达。提出“两种民主形式”，主张发展协商民主，是对我国社会主义民主政治的深刻理解和认识深化，是社会主义民主政治建设的重要创新。充分表明我国的社会主义民主是共产党领导与社会各方面参与的统一，为社会多元利益的政治参与提供了制度载体，是我国实现社会主义民主的有效形式，有利于把社会各方面的智慧和力量吸纳和凝聚起来，有利于促进党的领导方式和执政方式的改进和完善，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，将对我国民主政治的发展和政治体制改革的深化，发挥极其重要的指导和促进作用。

　　二、协商式民主是人民政协性质的重要体现

　　《中共中央关于加强政协工作的意见》指出：“人民政协是实现中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。”人民政协的性质与职能同协商式民主有着天然的联系。
　　人民政协是协商式民主的产物。建国前夕，中共中央发布了《纪念“五一”劳动节口号》，提出“各民主党派、各人民团体及社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的号召，在我国实行先协商后决策的政治体制构想已经初见端倪。建国初期，中国人民政治协商会议代行人民代表大会的职权，协商式民主是当时的主要政治形式；以后又逐步建立和完善了以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度为主要内容的政治体制，从体制上保证了政治民主的实现。1954年第一届全国人大召开时，毛泽东针对“政协还要不要存在”、“协商还有没有必要”的疑问，明确指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商”，确立了人民政协在协商式民主中的重要地位。改革开放以后，江泽民同志根据我国的国情，进一步明确“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利”。他还对协商式民主的程序作出规范，指出：“人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用，它与人大、政府互为补充，相辅相成。在我们这个幅员辽阔、人口众多的多民族、多党派的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、人民团体以及各族各界代表人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施，这样一种政治体制，集中体现了我国广泛的人民民主。”半个多世纪的实践证明，人民政协是我国发展社会主义民主的产物，是我国政治体制的重要组成部分。
　　人民政协的性质与协商式民主相辅相成。人民政协在协商式民主中的重要地位和作用，在于它的政治形式和组织形式。一是作为中国人民最广泛的爱国统一战线的组织，能够实现最广泛的政治参与。人民政协涵盖了各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士，能够广开言路、广求良策、广谋善举，使社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求通过协商渠道得到系统、综合的反映，从而最大程度地实现最广大人民的民主权利。二是作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的机构，能够最大程度地包容和吸纳各种利益诉求。人民政协坚持求同存异，蕴涵着合作、参与、协商、包容的精神。在坚持四项基本原则的前提下，社会各界人士可以自由发表意见，并在充分、民主、平等、真诚的协商讨论中达成一致。三是作为发扬社会主义民主的重要形式，能够充分体现社会主义民主的真实性。协商民主的实质是最广泛地发扬社会主义民主，使广大人民群众更好地行使民主权利。人民政协通过发扬民主，能够更真实地实现党派民主、界别民主、广泛民主，使民主形式真实而有效。
　　人民政协在协商式民主中具有独特作用。我国实行的两种民主形式，从制度层面讲它是平行的，从操作层面讲它是平等的，从效果层面讲它是同等的。民主协商形式与选举民主形式相互补充、相辅相成，有机地统一于科学民主的决策机制之中，只强调任何一种民主形式都是有缺憾的。就社会主义民主实现形式的多样化而言，协商民主有助于克服投票表决的局限性，有助于在更大的范围、更深的层次、更真实的涵义上实现人民的民主权利。人民政协的特点优势与协商民主一脉相承。人民政协囊括各个党派、各个团体、各个民族、各个宗教、各个界别等方方面面的代表人物，可以体现协商式民主范围广泛的特点；人民政协坚持发扬广泛民主，让各方面充分表达意愿和诉求并取得共识，可以体现协商式民主形式公正的特点；人民政协兼顾各方面利益，既可以是主流意见，也可以是非主流意见，既能实现集思广益，又能从各方面特别是反对意见中对决策进行论证，从而增强民意表达的真实有效性和科学性，可以体现协商式民主意见真实的特点；人民政协就某一决策进行公开协商，对参加协商者形成一定约束力，使决策者真正听到代表群体（或阶层）利益的、公正的意见和建议，可以体现协商式民主结果公正的特点。

　　三、协商式民主是人民政协履行职能的优势所在

　　在协商式民主中，协商是形式，民主是目的。人民政协的三项职能都体现了协商式民主的优势，都蕴涵了协商式民主的本质。
　　1、在政治协商中把握协商式民主本质。在政协进行协商，是沟通党和政府与各界群众之间联系的中间环节；是在当前社会利益、社会关系、社会观念日益多样化的情况下协调各种关系的重要平台。恩格斯说：“一切差异都在中间阶段融合，一切对立都经过中间环节而互相过渡。”（《自然辩证法》人民出版社1071年8月第190页）人民政协正是通过政治协商这一时间上的“中间阶段”和空间上的“中间环节”，把不同党派、不同团体、不同阶层、不同信仰、不同民族、不同所有制等各方面人士的利益表述和政治诉求纳入有序的政治参与，把协商的政治性和多元性有机地结合起来。近年来，上海市政协在履行政治协商职能中，从三个方面进行了探索：
　　（1）搭建平台，探索协商式民主的多元化。人民政协政治协商的优势在于广泛性，为此必须打造一个多层次、立体型的平台。上海市政协主要通过三个层面来创造这个平台。第一个层面是政协的全体会议、常委会议和主席会议，这是政治协商的主要形式。第二个层面是政协召开的委员专题会议。主要包括两个方面：一是委员专题议政会，二是委员专题座谈会。委员专题会议主要是市委市政府对涉及公共事业、国计民生的需要决策的重要问题，事前到政协来听取政协委员的意见。第三个层面是探索政协专门委员会与党政有关部门的对口联系和协商。各个专门委员会与对口党政部门都保持着密切联系，形成“联系渠道多、沟通方式多、合作领域多”的“三多”局面。如，人口和资源环境建设委员会在启动“上海水系规划建设研究”的课题调研之前，先听取上海市水务局等政府职能部门的意见，对课题调研作前期论证；区县联络指导组在完成“改变城乡二元结构、推进城乡一体化进程”的课题报告后，邀请政府职能部门的专家，对课题报告进行后期评审和论证。
　　（2）建立机制，推进协商式民主的程序化。开展政治协商的关键，必须加强制度建设，实现制度化、规范化、程序化。近几年来，上海市政协对开展政治协商的制度化进行了专题调研，初步形成了《上海市政协关于加强政治协商职能的意见》，根据上海的实际，对政治协商的性质、范围、内容、形式进行了界定，并提出了政治协商的五项主要程序：（一）研究并确定在政协协商的议题。年初由市委根据年度工作重点或市政协党组提出协商内容的建议，市政治文明办公室经与有关方面协调，报请同意后，确定协商的具体议题。（二）安排协商活动。市政协主席会议根据议题需要，决定协商形式和参加范围，审定协商方案；市政协办公厅负责协商会务工作；凡需协商的事项，一般应提前七天向参与协商的政协委员提供文件草案、情况说明和有关资料，使政协委员有时间进行酝酿准备；结合协商议题，市政协可组织专门的调查研究，充分掌握情况，以提高协商的质量。（三）通报情况和听取意见，市政协常务委员会或专题协商会、专题议政会协商重大问题，市委、市政府领导及有关部门负责人应当参加，通报有关情况，直接听取政协委员的意见建议，加强交流和互动。（四）整理并报送《协商意见书》。对参加协商会议的各党派团体、政协委员和各族各界人士提出的意见和建议，市政协办公厅要及时整理成《协商建议书》，并在3天之内向市委、市政府及有关部门报送，并加强联系。（五）及时反馈处理情况。凡以市政协办公厅文件形式报送的协商意见，有关方面或部门应认真研究处理，并在两个月之内作出书面答复。市政协应及时将协商结果和落实情况反馈有关政协委员，必要时可进行跟踪检查。与此同时，在市委领导下和市政府的支持下，还先后建立了市领导到市政协常委会通报情况制度、进一步完善了专题议政会制度。
　　（3）促进互动，体现协商式民主的实效性。为了提高政治协商的质量，提高政治协商的实效，我们在履行政治协商职能中，通过互动，达到协商的双向性。一是常委会的协商，围绕市重大决策进行协商，在市委、市政府领导通报情况的基础上，进行面对面的交流。如，每次常委会都有一位市委市政府领导到会，分别就当前经济形势、文化事业、社会稳定、廉政建设和党建工作等方面，详细介绍情况，探讨改革思路、共商发展大计。二是主席会议协商，对一些涉及经济社会发展的重要情况，要求相关委办局领导来进行对话和协商。三是专题议政会的协商，十届政协以来，共召开专题协商会近百次，就事关民生的重大问题进行协商，每次都有市委、市政府的有关负责人参加。四是委员专题座谈会，根据市委市政府的工作重点，开展经常性的小型协商议政活动，为政协委员创造民主宽松的献计平台，至今已经举行了100多次，有几百位政协委员参加。委员们充分发表见解，与相关部门负责人进行面对面的交流。通过这样的互动，使内容更加丰富充实、建议更加务实有效，既调动了政协委员参与协商的积极性，也增强了来参加协商方面领导的主动性，提高了协商的实效性。
　　2、在民主监督中凸显协商式民主特点。民主监督是协商式民主的重要组成部分，是协商式民主的重要手段。人民政协的民主监督不是权力监督，是一种柔性监督，主要是通过批评和建议进行监督，没有强制性，因此，是一种协商式的监督。可以说，监督与协商互为补充，在协商中监督，在监督中协商。上海市政协在履行民主监督的职能中，从三个方面进行了探索：
　　（1）把握民主监督的柔性特点。开展民主监督，必须把握协商民主的特点。从2005年开始，我们就群众关心的热点问题开展专项视察评议工作。如，对市工商局实施《行政许可法》、食品药品监察局实施《食品卫生法》的情况进行专项视察，我们通过座谈、网上交流、问卷调查以及走访企业和市场等方式，掌握大量第一手资料，又实事求是作出评议，既充分肯定了这些部门的工作，又提出了改进工作的意见和建议。这种专项视察评议，坚持以评议工作为主要内容，以建言献策为主要手段，以弘扬团结民主为着力点，体现了政协民主监督的特点。
　　（2）创新民主监督的多种形式。开展民主监督，可以丰富协商民主的内涵。我们积极探索民主监督的多种形式，在开展民主监督中体现民主协商。我们试行了将年终的集中视察改为经常性视察，把民主监督贯穿于视察活动中。如，我们选择了儿童文化设施、苏州河两岸开发、外来人员管理、安全生产工作等方面，组织了专题视察。由于视察紧贴实际，而且小型而经常，能够发现集中视察中不易发现的问题。委员们将视察中发现的问题，及时向有关部门反映，体现了协商民主能及时反映不同的声音的特点。提案是履行政协职能的重要载体，是既能够反映党派、团体和界别整体意见，又能够反映每个政协委员个体意见的渠道，是广泛发扬民主的有效形式。为了更好地发挥提案在民主监督中的作用，我们加强了提案促办工作，对重点提案进行跟踪、开展调研，在提案办理中除了注意办复率外，更注重采纳率和实际效果。我们还组织政协委员积极担任特邀监督员工作，参加了全市统一组织的对有关部门的行风测评，扩大了政协委员有序参与的舞台。
　　（3）探索民主监督的有效机制。人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是一项通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。为了加大监督的力度，我们在完善民主监督机制上下功夫，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立、健全了一系列制度，如，专项视察工作的制度、提案工作条例、促办提案的制度、情况通报会制度等，畅通民主监督渠道。
　　3、在参政议政中发挥协商式民主优势。人民政协是整合智力资源的平台，参政议政是通过协商民主凝聚力量、形成合力的舞台。如果说协商式民主的结果非常重要，那么，协商式民主的过程体现团结和民主，体现诉求和表达就更为重要。在社会发展的进程中，需要把各种不同的意志转化成为共同的意愿，需要把各种不同的力量整合成为共同的力量，政协可以充分发挥和体现社会合力的作用。履行职能的过程，又是团结不同的社会阶层，凝聚不同的政治力量，形成共同的社会合力的过程，通过履行职能，把一切积极因素调动起来，不断形成“共识”，从而实现“共为”，努力促进“共进”，为振兴中华和上海的进一步发展而共同奋斗。通过这种参与，使决策者集中各方面的智慧作出科学的选择，有利于党和政府的决策更加完善；通过这种参与使决策过程同时也是形成共识的过程，有利于取得最广大人民群众的广泛认同和支持。上海市政协在履行参政议政的职能中，从三个方面进行了探索：
　　（1）通过课题调研引导委员积极参与。课题调研是政协委员履行参政议政的重要形式，也是体现协商民主的重要方面。上海的能源问题是事关全市发展大局的重大战略性问题，涉及面比较广，市委、市政府非常关注。市委领导批示：“希望政协发挥人才库的作用，全面分析上海能源状况，并提可操作建议。”为了更好地引导政协组织中的委员积极参与献计献策，市政协组建了经济、人口资源环境建设、教科文卫体委员会联合组成关于能源形势分析课题组，从分析本市能源发展中的诸多不确定因素中提出若干确定的可操作的建议，市委常委会专题听取了市政协关于“上海市能源发展形势分析的若干建议”，并给予较高评价，不少建议被采纳。上海新郊区新农村建设，是市委八届九次全会讨论的主题，在全会前，市政协组织了经济、教科文卫体和区县联络指导组共同承担新郊区新农村建设课题，分析了上海郊区农村发展中的薄弱环节，着重对农村经济组织的发展、农民素质、公共卫生和教育等问题，提出了一些很有针对性的建议。由多个专门委员会协同完成调研，有利于调动不同方面人才积极性和创造性，有利于整合不同专业的资源优势。
　　（2）通过界别活动引导委员有序参与。政协是党团结各界的重要渠道，是联系各界群众的重要纽带，政协的优势在界别，政协的特点在界别。通过界别活动来引导各界人士有序参与，可以更全面地了解民情、反映民意、集中民智、代表民愿。政协积极探索发挥界别作用，举办多种形式的活动，主要有：举办界别委员座谈会，走访界别委员、跨界别学习交流的联谊、深入基层社区开展座谈会等，通过多种形式了解各个界别的呼声和要求；通过课题调研反映各个界别的意见和建议。如，在开展“完善本市‘低保’制度”调研时，召开了工会、妇联、社会保障和社会福利等界别座谈会，邀请企业一线职工代表参加座谈会，了解企业改革发展中一些深层次的难点，积极反映基层和群众的意见；通过发挥界别委员作用扩大界别的团结面。如，在市台办的支持下，市政协加强了同在沪投资、工作和居住的台湾同胞的联系，关心台资企业的发展，多次召开在沪台资企业座谈会，还开展了在沪台资企业情况的专题调研，对做好台资企业的服务工作和改善投资环境提出建议。
　　（3）通过建立机制引导委员有效参与。为了提高参政议政的质量，我们尝试建立课题调研成果转化机制。我们建立了课题调研成果的通报制度，每年年底举办调研成果通报会，邀请市长和市政府各部委办负责人参加，让他们及时了解政协参政议政的情况，促进成果转化。这项制度试行三年来，收到很好效果。市党政领导和有关领导部门，在通报会后都能对政协提出的意见建议作出反馈，并及时采纳。

　　四、对进一步发挥人民政协在协商式民主中作用的思考

　　协商式民主有一个不断建设、发展和完善的过程。发挥人民政协在协商式民主中的重要作用，需要不断实践、不断探索、不断完善。我们感到，以下三个方面需要深入研究：
　　一是如何把握发挥政协作用与其它作用的关系。在我国社会主义民主政治的实践中，体现协商式民主特征的民主形式存在于各个层面，这与我国政治发展的历史背景、文化传统、经济和社会发展水平等因素密切相关。因此，协商式民主必须客观准确有序渐进地推进。在推进协商式民主中，人民政协的作用不一定是唯一性的，政治协商包括党际协商、社会团体之间的协商等，因此必须与其它形式有机结合。特别是必须研究和探索选举式民主和协商式民主的有机结合，探索人大作用和政协作用的有机结合。
　　二是如何在推进协商式民主中更加突出政协的优势和特点。就政协的政治协商而言，中国共产党在政协与各界人士的协商，在协商中怎么体现政协的党派性和界别性的特点？在协商对象中，怎么处理好政协委员中专业性与界别代表性的关系？就政协的民主监督而言，怎么与党内监督、行政监督、社会监督、群众监督、舆论监督有机地结合起来？就政协的参政议政而言，一是要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题开展咨询论证，提出意见和建议，这就提出了一个如何使政协委员在第一时间获得经济社会发展的最新信息问题。二是要运用政协包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求，这又提出了一个政协如何调整界别，又如何使委员真正成为界别代表的问题。上述这些问题解决，关系到协商民主的水平和质量，也需要不断探索和实践。
　　三是如何进一步加强党的领导，积极稳妥地推进协商式民主建设。坚持和完善协商式民主，要进一步加强中国共产党的领导。我国的民主是中国共产党领导的民主，无论是选举民主还是协商式民主，都只有把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，才能始终保持正确的方向、鲜明的特色和蓬勃的生机。特别是党的十六届六中全会，提出了构建社会主义和谐社会的目标和任务，为人民政协积极稳妥、有序健康地开展协商式民主提出了更新更高的要求。在思想理论上，我们要继续深刻认识在开展协商式民主中加强党的领导的必要性、重要性和长期性，坚持中国共产党对协商式民主建设的政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。在工作实践中，我们要积极探索坚持和完善协商式民主的制度化、规范化和程序化，既要体现党委和政府在开展协商式民主中的主导性，又要体现政协在履行职能中的主动性。要按照《意见》提出的履行政协职能的程序、机制等一系列具体规定，在避免随意性、增强实效性上下功夫，真正使协商式民主成为推进决策科学化、民主化的有效环节，在发展社会主义民主政治建设中发挥更大的作用。
　　（2006年10月18日）