洋山深水港建成开港及保税港区体制机制的配套实施，标志着上海国际航运中心建设迈出了坚实一步，也预示着长三角港口群及区域经济迎来了重大发展机遇。为推动发挥长三角港口资源整体优势，凸现洋山深水港服务长三角、服务长江流域、服务全国的国际枢纽港的功能作用，加快实现上海国际航运中心建设的国家战略，市政协经济委员会把“发挥长三角港口群作用，加快实现上海国际航运中心建设国家战略”作为今年重点调研课题之一，分赴江浙两省的主要港口城市进行实地考察，受到各城市政府、政协的高度重视。课题组在广泛听取与交换意见的基础上，形成如下观点和建议，供决策参考。

　　一、长三角港口群的现实态势

　　洋山深水港开港运营以来，长三角各城市不仅予以高度关注，而且迫切要求充分发挥长三角港口群作用，共同加快上海国际航运中心建设。在当今长三角区域经济竞争与合作长期并存的大背景下，尽管各城市在港口建设方面进行了一些合作，但总体上还是呈现出如下特征：长三角港口群基本概念已经提出，但合作的内涵特征尚未体现；良好条件基本具备，但整体形态尚未形成；协调机构有所运作，但共同准则尚未建立；合作愿望逐渐强烈，但实际操作尚未突破。具体来看，长三角港口群的现实态势可以归纳为以下几个方面：

　　1、港口建设各成体系。基于长三角区位优势和港口资源优势，以及综合经济实力的支撑，各沿海与沿江港口城市都纷纷把港口建设作为拉动本地经济增长的重要举措。近年来，在沪苏浙“一体两翼”8个沿海主要港口、26个内河规模以上港口中，不少城市掀起了前所未有的港口建设高潮，推动了港口规模进一步扩大，港口设施进一步完善，港口功能进一步增强，货运结构进一步多样。在洋山深水港建设的同时，南北两翼也在为建设上海国际航运中心服务的旗帜下，加快港口建设和发展的速度，并抓紧培育各自相对的比较优势。需要指出的是，由于缺少统一的布局规划，这一轮“港口建设热”并没有推动形成各港口之间合作分工的基本构架，更多的是自成体系、各自为战，从而在一定程度上造成港口重复建设，浪费了有限的深水岸线资源。如此态势的形成，预示着长三角各港口之间的竞争可能进一步升级，而对经济社会资源的争夺也将更趋激烈。

　　2、小区域合作初显端倪。基于行政区划分割的影响和增强彼此竞争筹码的需要，沪苏浙“一体两翼”港口群出现了小区域合作初显端倪、大区域合作相对滞后的态势。南翼的宁波港、舟山港组合成了宁波-舟山港；北翼的太仓港、常熟港、张家港三港合一，推出了“苏州港”品牌，南京港、镇江港、扬州港整合成宁镇扬组合港，而苏北的南通也正在加紧建设大型海港——洋口港。这充分说明，在洋山深水港开港运营之际，江浙两地也各自在抓紧形成港口一体化的态势，从而使得沪苏浙三地港口竞争呈现加剧之势。这种以地方利益为主导，带有政府背景的竞争态势，在一定程度上阻碍了长三角港口群整体作用的发挥，影响了上海国际航运中心建设国家战略的实施进程。

　　3、港口功能趋于重叠。基于港口功能扩展的需要和航运产业发展壮大的目的，长三角各港口城市纷纷投入争夺港口经济腹地的竞争，几乎都在向集装箱运输方向强化功能，而巩固本地箱源、扩大经济腹地、港口扩张快于箱源扩张等因素，又使得争夺集装箱箱源的竞争十分激烈。从上海港的集装箱箱源结构来看，上海本地箱源占30%，江苏箱源占30%，浙江箱源占30%，长江中下游及其他地区箱源占10%，集装箱吞吐规模的进一步扩大主要还得依赖市外箱源。这充分说明，在当前港口集疏运方式单一、利益调节不到位，以及区域外经济腹地比重较低的综合作用下，长三角各港口呈现出“共同经济腹地”的特征。在这种情况下，港口建设上去了，经济腹地争夺程度则进一步加剧。因此，上海港能不能同长三角各港口形成紧密的合作关系以及提供国际化的服务，无疑将成为稳定和扩大市外箱源的重要条件。

　　4、整体发展难以协调。基于自身发展惯性的驱使和自身利益最大化的驱动，长期来长三角各港口之间的区域协调难以展开。一是规划协调难以落地。近年来，中央有关部委对长三角港口群的定位与作用等都有所规划，但由于这些规划布局政出多门，或者与各港口城市政府的思路错位，往往难以实施。二是协调机制尚未形成。各港口城市在运输标准、税费标准、通关手续、市场管理、行政执法、政策体系等方面存在差异，难以统筹。上述两者造成的结果是区域协调和总体规划长期难以落地，各港口依然循惯性发展，从而使得区域内的物流不畅，市场配置资源的作用严重受阻。

　　5、集疏运网络重塑格局。基于长三角交通设施建设的加快和交通网络格局的动态变化，各港口城市都把港口集疏运体系建设作为港口经济建设的重要环节。当前长三角区域内网络型的大交通格局正在逐渐形成，高速公路、跨海和跨江大桥、内河水系、铁路的建设，不仅正在重塑小区域与大区域的交通网络格局，而且也在改变港口物流集疏运方式、集疏运成本乃至资源流向。如此动态变化的情况，预示着以集疏运方式和集疏运成本为主线的新一轮港口货物的流向格局将会随之逐渐形成，港口货物流向与流速的平稳格局将会被不断打破，并使得各港口城市不得不调整发展战略和策略。

　　6、分工合作愿望逐步呈现。江浙两地不少港口城市都以不同方式在不同场合表示出同上海洋山深水港加强合作的意愿，希望通过增强彼此合作实现港口之间的共同发展，助推上海国际航运中心建设，提高长三角港口群的整体国际地位和国际竞争力。这种动向显示出，随着上海洋山深水港的开港运营，各港口在彼此竞争有所加剧的同时，要求分工合作的客观愿望也明显增强。这就预示着，长三角“一体两翼”港口群在强化各自港口功能和扩大各自规模的前提下，提升港口群整体能力的内外部条件正在逐步趋于成熟。

　　通过对上述长三角港口群现实态势的基本分析，我们可以得出以下几个初步的结论：

　　其一，长三角各港口竞争与合作并存的态势将长期存在，但彼此增强合作的愿望也日渐强烈。各地共同的认识是，不改变目前所存在的种种弊端，建设上海国际航运中心的国家战略将难以实现。

　　其二，长三角各港口正处于自我扩张的刚性发展阶段，难以用统一的规划简单布局，应更多地发挥市场机制和利益机制的作用。

　　其三，上海洋山深水港的开港为充分发挥长三角港口群的作用提供了新的战略契机，上海应胸怀开阔，海纳百川，藉此加强与各地政府、企业的沟通、交流和合作。

　　二、正确处理上海国际航运中心建设的若干关系

　　在长三角构筑“一体两翼”港口群的整体态势中，上海港无疑起着重要的作用，而洋山深水港开港运营标志着港口功能将进一步扩大，需要上海充分重视和体现本市、长三角、长江流域乃至国家的整体利益。为此，建设上海国际航运中心应该凸显其枢纽功能和服务功能，紧紧依托长三角“两翼”的综合支撑，充分发挥长三角港口群的作用，在思想理念上和实践操作中处理好以下六个方面的关系。

　　1、区域竞争与国际竞争的关系。建设上海国际航运中心是国家战略，是上海作为我国经济中心城市，肩负重任、面向世界、参与国际竞争的重大战略要求。对内，上海必须尽快摆脱划地为牢、固步自封的旧观念，跳出与长三角区域竞争的小圈子，真正把上海发展融入长三角合作发展中，促进长三角港口群的优化组合，充分发挥长三角港口密集、经济发达的优势，进一步扩展国际航运中心的功能作用，延伸国际航运中心的覆盖半径，加快国际航运中心建设的步伐；对外，上海要进一步提升国际竞争能力，瞄准竞争对象，放开胸襟，拓展视野，以大战略、大格局来积极行动、谋划发展。要充分认识到，洋山深水港建设不仅是上海进一步拓展发展空间的关键步骤，同时也是上海提升“三个服务”能力的基础性工程。上海如果囿于区域竞争而患得患失，一味追求自我发展，忽视面对国际竞争的长三角港口群的整体利益和国家利益，上海国际航运中心建设的进程将会变得更加艰巨。

　　2、硬件建设与软件建设的关系。上海国际航运中心从硬件建设入手，是因为上海所具有的现实基础和发展潜力，但另一方面，由于受土地、资源稀缺等因素的制约，上海又不可能仅用拼资源、拼规模的方式来建设国际航运中心。硬件建设再好，最终还得回归到软件建设上来。从国际经验来看，伦敦港的集装箱吞吐量尽管只有200多万箱左右，但航运服务的国际化水平和国际化程度仍使其成为无可争议的国际航运中心。因此，上海国际航运中心建设不能单纯注重港口等硬件设施的投入，而要充分发挥上海的综合优势，结合上海优先发展现代服务业的战略机遇，把着力点更多地放到软件建设上，扩展航运服务功能，彰显航运服务特色，并为上海同长三角各港口之间形成功能分工和加强合作开拓更广阔的空间。

　　3、规模扩张与综合效益的关系。从传统认识水平来看，似乎港口规模和吞吐规模的扩张是国际航运中心建设的必由之路，但从科学发展观的要求来看，规模扩张还必须同城市的综合效益相平衡。一是要与城市基础设施和环境的承受能力相平衡。港口吞吐规模超越了城市的综合承受能力，对城市经济贡献的边际效应就会下降，甚至还会出现负效应，因而规模必须科学合理。二是要与未来经济发展的趋势与结构相平衡。从上海乃至长三角未来的产业升级和产业结构来看，高附加值产品将逐渐成为外贸货物的主流，集装箱增量可能存在下降的趋势，港口的发展规划要顺应这种趋势，强调和突出前瞻性，不能一味贪多求大。三是要与城市功能作用和区域经济地位相平衡。上海是具有经济、贸易、金融和航运“四个中心”综合功能的特大型中心城市，而非单一的港口城市，上海的产业发展结构和城市发展模式必须适应这一综合性功能的特征，决不能顾此失彼。

　　4、成本变化与利益协调的关系。洋山深水港开港之后，整个航运体系的成本结构发生了新的变化，出现了“三增二降”的情况，迫切需要协调各方利益。“三增”为：洋山深水港远处城市东南隅，导致陆路运输成本明显上升；一些船舶靠泊洋山深水港需增加接驳，导致国际中转成本上升；洋山深水港远离中心城区，导致企业运营管理成本上升。“二降”为：由于大型船舶能够靠泊深水港，使得船公司单个集装箱的运输成本下降；由于单位运输成本降低，使得船公司整体的运营成本也相应下降。显然，在这个动态变化过程中，船公司明显受益，而货主、货代、货运等企业则不得不面对成本上升的压力，这实际上也是造成货源分流的重要因素之一，因而必须采取积极有效的措施，协调各方利益，保持货源的稳定。

　　5、港口建设与集疏运网络的关系。洋山深水港的投入运营以及后续建设，不仅意味着集装箱吞吐量将会出现巨量增长，而且也对整个港口货物的集疏运网络体系形成更严峻的考验。由于长期重陆路、轻水路，以及物流体系建设滞后于港口建设，当前集疏运体系的结构问题重重。公路集疏运比重高达70%，且遭遇拥堵和运价上升的“双瓶颈”；水路集疏运比重约占30%，且因受到航道、船型、码头等众多因素影响而拓展缓慢；铁路集疏运几乎不成比例，且解决其定点、定时、定班约束的难度较大。因此，港口建设的加快和港口吞吐能力的提升，需要陆路、水路、铁路“三管齐下”并且互联成网，尤其要把加快江海联运、海铁联运建设作为当务之急。

　　6、市场主导与政府引导的关系

　　上海国际航运中心建设既需要政府的强力推动，也需要充分发挥市场配置资源的基础性作用，更需要按经济规律办事。换句话说，就是要处理好市场主导与政府引导的关系，不能用行政干预来替代市场运作，尤其不能因注重形象、形态而忽视企业的主体作用以及经济效益。洋山深水港开港运营后，整个上海港口体系的港口功能、航班、航线、集疏运体系等都处于一个需要调整完善的阶段，政府应充分发挥市场机制和企业主体的作用，在规划、信息、交通、价格等方面进行积极的引导。

　　三、加快上海国际航运中心建设的若干建议

　　国际航运中心是一个系统、开放的概念，如果说港口和航运是“载体”，那么航运服务和海事服务等相关服务业更是“命脉”。国际经验表明，国际航运中心除了拥有良好的港口条件和一流的港口设施之外，还需要拥有一个发达的国际航运市场、强大的腹地经济、国家或区域性进出口贸易的航运枢纽、完善的后方集疏运系统、紧密的区域合作体系以及良好的政策和法律环境。从这些要求出发，上海要实现“四个率先”和国际航运中心建设的国家战略，在指导思想上应把着眼点放在积极提升自身国际竞争力，努力促进长三角港口群的优化组合，实现“三个转变”，即由注重硬件建设向强调软件建设转变、由注重规模型向强调效益型转变、由注重自我发展向强调合作发展转变。具体建议如下：

　　1、加快培育港口枢纽功能。国际航运中心的重要标志之一，就是具有强大的中转枢纽功能。例如，新加坡港的国际中转比重达80%、韩国釜山港和台湾高雄港的国际中转比重也高达50%～60%，而目前上海港的国际中转比重却一直在2%左右徘徊。为此，一要在思想层面上充分认识到培育港口枢纽功能的紧迫性和艰巨性，上海港的国际枢纽功能突出了，才能与长三角各港口形成比较良性的功能分工和错位竞争，进而更加有利于发挥长三角港口群的作用，推动合作发展。二要在操作层面上尽早全面落实保税港区的体制机制，采取切实有效的配套措施，实现“落地退税”，加快增强中转枢纽功能。目前天津滨海新区动作很大，东疆港区已被批准为中国面积最大的保税港区，深圳等大型港口城市也在争取此项政策，上海理应获取先发效应。

　　2、加快提升服务功能。上海要准确把握世界航运中心的竞争已经从硬件规模转向软件服务的趋势，扬长避短，形成特色，强化服务。一是充分发挥上海在综合竞争力方面的优势，把国际航运中心的建设重点更多地聚焦到服务环境营造和服务水平提升上，进一步形成服务功能特色。二是围绕国际航运中心的软件建设，进一步加强金融、保险、航运、航务、海事、物流、信息、人才等服务功能，提高服务水平。三是采取有效措施吸引国际航运、物流以及金融、信息、法律、财务、科技、咨询等相关服务业企业总部入驻，增强涉及航运商务的各项服务功能。

　　3、改善口岸环境建设。口岸环境建设是上海国际航运中心建设的重要组成部分，关系到港口与航运的效率与效益，应该予以不断完善。为此，一要抓紧制定与落实保税港区的一系列配套政策，充分发挥政策效应，增强港口的集聚和辐射功能。二要大力推进电子口岸建设，充分发挥电子口岸低成本、高效率的优势，从而进一步增强上海国际航运中心的服务功能。三要切实有效地推进长三角“大通关”建设，可以同长三角区域内其他城市共同协商集装箱的集疏运、中转、报关、退税、物流等各个环节的措施、政策等问题。四要在建设上海信息平台的基础上，加快实现长三角市场信息、服务信息、数据查询、监控信息交换以及申报信息、审批管理信息等的互联互通，加速相互融合进程。

　　4、构建区域集疏运网络。尽快打破港口集疏运体系的瓶颈制约，形成全方位、开放型的一体化集疏运网络体系，不仅关系上海的自身利益，更影响长三角港口群的整体利益。为此，一是要加快推进与上海港口建设相配套的跨区域交通基础设施项目的建设，形成网络化互联的布局。二是采取有力措施降低陆路集疏运成本，减免道路收费，并先期尝试开通集装箱专用道路的“绿色通道”，突破集装箱陆路运输拥堵和成本上升的瓶颈。铁路集疏运要抓紧协调，提高运能。三是要借助“黄金水道”，加快完善江海水运体系网络建设。当前的关键是要增设航班、增加直航、增多航线，充分挖掘内河水运的优势和潜力。

　　5、加强港口物流建设。上海国际航运中心建设需要形成级序分明、信息畅通、功能配套、运转高效、管理规范的港口物流产业，促进长三角港口群的区域分工与合作。为此，一要依托深水港，抓紧构筑物流产业发展集聚区，可以采取全方位、多形式的参与建设模式，让长三角各类企业都可以来上海施展拳脚。二要鼓励支持大型物流企业的跨区域发展，打造区域物流体系的微观主体，加快建设长三角统一开放的物流市场。三要充分发挥行业协会和中介机构的作用，协调统一物流标准，各地要合作加强物流用语、计量标准、技术标准、数据传输标准、物流作业和服务标准等基础标准的制定工作，并制定与国际同行业接轨的细化标准，加强应用的协调和组织工作。

　　6、鼓励促进企业联合。企业是区域合作和国际航运中心建设的主体，要以市场为基础、项目为载体、资本为纽带、组建龙头企业为抓手，积极推进上海企业与长三角企业之间的合作与联合。一是各级政府要多搭平台、少设门槛，积极创造体制机制条件，全力支持上海企业“走出去”和做好长三角各类企业“引进来”的工作，使企业真正成为建设上海国际航运中心的独立主体。二是以建设长三角港口群的干线港、支线港、喂给港三个层面的港口体系为引领，积极推进相关企业开展全方位、多形式的经济合作。三是鼓励和促进各港口企业及其他企业通过相互参股、控股、换股等资本联合形式，或组建产业投资基金，在较大范围内进行有效的资源整合与重组，增强长三角区域各港口的整体发展活力和综合竞争力。

　　7、积极推进区域分工合作。从国家战略高度出发，以充分利用资源、提高发展质量为前提，积极有效地推进长三角港口群的区域分工合作。一是要多联手、少包揽，积极主动地促进长三角各港口之间的分工与合作，形成功能分工体系，带动长三角其他港口共同发展。二是要“有所为，有所不为”，以敏锐的胆识和宽阔的胸怀处理好与长三角各港口之间集聚与分流的关系，协调好远洋、近洋、沿海航线航班的布局合作与共同发展，在不断增强远洋功能的基础上，择时把近洋、沿海航运功能扩散出去，从而变自我发展为合作发展。三是要以合作交流为主线，加快长三角区域范围内公路、铁路、内河等集疏运网络体系布局的协调和对接。

　　8、完善区域协调机制。充分发挥长三角港口群的作用，需要设立相应的组织架构和协调机制，以及政府、企业等各个层面的联动合作。为此，一是要加强和发挥上海组合港管理委员会及其办公室等机构或组织的协调功能与作用，对此类机构或组织，政府不仅要提供相应条件，保障其发挥协调和桥梁作用，而且还可以尝试在海关、商检、海事、交通等领域设立相应的机构，从而发挥更广泛的协调作用。二是要设立长三角港口联合会等常设协调机构，并建立定期会晤协商制度，把产业对接、交通对接和规划标准对接等引入到深层次的制度性安排中。三是按照市场经济规律形成长三角统一的航运市场，协调建立规范港口经济的准入制度，公开、公平、公正的竞争制度以及有效的价格协调机制，近期可以先行协调解决江海联运两次引航的机制问题。