国务院批准浦东开展综合配套改革试点，是推进我国改革开放纵深发展的重大部署，也是上海充分发挥改革开放的先发效应、加快“四个中心”建设的重大机遇。为配合市委、市政府全面推进浦东综合配套改革试点，市政协经济委员会根据政协党组要求，成立“抓住浦东综合配套试点契机，推动政府经济管理职能转变”课题组，分别与市、区政府有关部门、中央有关部委在沪机构、浦东新区各类企业、民间组织等进行座谈研讨，经调查研究形成以下观点与建议，供决策参考。

　　一、转变政府经济管理职能是浦东综合配套改革的关键环节

　　开发开放浦东，是党中央、国务院根据上世纪九十年代我国改革开放和经济建设总体部署做出的重大战略决策。十六年来，浦东取得了举世瞩目的成就，实现了经济社会的跨越式发展。综合实力显著增强，地区生产总值年均增长19.2%，2005年突破2100亿元，约占全市的1/4；累计合同利用外资突破300亿美元，2005年外贸进出口总额达到900亿美元，约占全市的1/2。城区综合服务功能迅速提升，陆家嘴金融贸易区国家级要素市场的集聚辐射能力和资源配置能力不断提高；外高桥保税区出口加工贸易和保税物流功能不断拓展；金桥出口加工区先进制造业能级和研发服务功能不断增强；“聚焦张江战略”引领的高新技术产业发展迅猛。基础设施建设突飞猛进，社会事业蓬勃发展，人民生活质量明显提高。浦东在扩大开放、功能开发、产业发展、城市建设等方面已处于全国领先水平，成为上海现代化建设的缩影和中国改革开放的象征。在实现浦东自身巨变的同时，通过“东西联动”有力促进了全市的对外开放和体制创新，提升了全市的综合服务功能；通过“服务长三角”有力促进了整个长三角地区的互动发展，为全国的改革开放积累了有益经验。

　　2005年6月，国务院批准浦东新区进行综合配套改革试点,要求浦东新区通过综合配套改革着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构，为全国深化改革开放起到示范作用。今年3月，胡锦涛总书记在参加全国两会上海代表团审议时，要求上海率先转变经济增长方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会。国家在新时期新阶段对浦东开发开放的再部署和新要求，既给了上海通过制度创新实现新跨越的巨大空间，又为上海通过先行先试服务全国提供了重大机遇。

　　课题组认为，浦东综合配套改革是一个复杂的系统工程，涉及到经济社会各方面多领域的改革，但关键是转变政府职能，而转变政府职能的难点在于转变经济管理职能。从这一战略视角来考察，浦东新区政府在上一轮开发开放中发挥了重要的主导作用，已初步建立起了“小政府、大社会”的行政管理体制，然而面对新形势新要求，深层次改革依然任重道远，政府履行经济管理职能仍需要在以下五个方面进一步完善提高：

　　1、政府职能定位不甚清晰，转型任务相当艰巨

　　与全国大多数地方政府相比，产生于开发开放中的浦东新区政府在机构设置上是一个相对精简高效的政府，但在政府职能上仍带有全能型、经济建设型特征。从履职理念看，强调行政管理，忽视公共服务；从履职层级看，市级部门仍保留了部分权力，浦东新设功能区增加了管理层次，不利于提高行政效率；从履职机构看，大量事业单位和开发公司承担部分政府职能，机构依然庞杂；从履职内容看，行政范围宽泛，追求目标全面，重视事前审批，轻视事后监督；从履职方式看，宏观指导较弱，微观干预过多，管理手段单一，“管办合一”现象普遍；从转变职能看，大部分部门均理解为向上级要权和争取优惠政策，忽视了向社会分放权力和转移职能。其结果还是政府直接参与经济建设或过多干预经济发展，而市场对资源配置的基础作用相对薄弱。由此看来，“小政府”还需要在“形与质”方面统一，政府经济管理职能的定位有待进一步转型。

　　2、经济增长方式比较粗放，后续发展面临挑战

　　从浦东十六年发展历程看，主要还是依赖优惠政策和土地、资金的大规模投入，累计完成的6000亿元全社会固定资产投资基本流向基础建设和房地产开发，政策驱动和投资驱动的特征十分明显，经济增长方式粗放，经济发展的抗波动性差。随着政策优势减弱、土地投入减少和商务成本抬高，德尔福、先锋电子等少数企业撤离，引资工作压力加大，经济持续发展的能力受到挑战，这就要求进一步转变政府职能，加强制度创新，变政府主导型为市场主导型，促使经济增长由粗放型转向集约型。

　　3、区域创新活力明显不足，创新体系相对薄弱

　　从浦东区域经济主体的创新动能看，外资企业主要承担生产、销售职能，研发技术外溢效应差，扩散带动作用小；国有企业由于体制机制约束，缺少创新动力，缺乏核心技术，依赖土地资源或低成本竞争，不利于企业做大做强；民营企业虽有创新动力，但政策支持力度明显不够，信贷融资困难，难以发展壮大；高层次创新人才缺乏，制约产业技术升级和创新产品开发；区域生活配套服务和教卫文体社会服务不足，影响创新企业、创新人才集聚；不同所有制的创新资源在相对封闭的体系内循环，区域创新体系远未形成，创新环境急待完善。这充分表明，政府增强自主创新的“动力、活力、能力、合力”上的任务还相当艰巨。

　　4、国资国企改革尚待深化，体制机制尚需理顺

　　浦东国有大型开发公司同时承担着政府职能和市场职能，“政企合一”的开发模式在浦东开发初期，发挥了建设主力军作用。随着园区开发逐渐成熟，开发公司两种职能价值取向不同的弊端日益突出，政企不分、政资不分使企业定位不清，经营性资产和非经营性资产难以分开，市场盈利功能和公共服务功能相互冲撞；国有资本高度集中于开发集团，国有产业高度集中于土地、房产行业，资产布局结构不合理；集团公司既要接受市国资委指导，又要服从新区国资办领导，还要听从功能区安排，多头指挥常常让企业难以应对；政府直接插手企业经营管理和激励约束机制滞后，影响了企业的创造活力；集团公司董事会不健全产生内部人控制现象，不利于企业科学民主决策，国资国企管理体制机制迫切需要深化改革。

　　5、民间组织发展缺少扶持，影响政府职能转变

　　浦东各种行业协会和中介组织虽数量众多，但发育不良，有名无实。由于历史和体制原因，民间组织大都依附行业部门生存，听从行业部门指挥，服从行业部门人事安排，存在自身能力不强、服务功能不全、提供服务不够、“等、靠、要”思想严重、人员待遇偏低、发展动能缺乏等不足，通过社会化手段获取支撑自身发展所需的人力、项目和资金资源的能力不强，没有独立发挥作用，难以形成社会公信力和行业影响力，其承接政府职能转变的主观要求和客观能力之间存在差距，需要政府和社会加大培育扶持力度。

　　二、突破政府经济管理职能转变的若干建议

　　浦东综合配套改革试点是国家在改革攻坚阶段赋予上海的国家使命，任务光荣而又艰巨，需要举全市之力加快推进。转变政府经济管理职能，要从全国改革开放大局出发，紧密结合浦东自身发展难题和上海、全国发展的共性问题，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来；要加强综合创新，协调推进行政管理体制改革、经济体制改革、社会领域改革等多项紧密交织、相互影响的改革，科学构建政府、企业、社会、市场之间的分工合作关系；要坚持东西联动、服务全国，聚焦经济发展中的重点领域和关键环节，为解决上海发展中的体制瓶颈创新突破，为全国的改革开放先行先试；要积极借鉴国内外政府建设的成功经验，加快建立与国际通行做法相衔接的社会主义市场经济体制，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。为此提出如下六个方面建议：

　　（一）加快行政管理体制改革，建设公共服务型政府

　　1、积极调整政府经济管理职能。按照建设公共服务型、法治型政府的要求，强化宏观政策引导、市场监督管理和社会公共服务职能，弱化微观经济管理和行政审批职能，缩小政府经济管理事权范围，大幅度减少或取消微观经济活动中的审批权、核准权、管理权和制约权，把一切与政府性质和职能不相符的事务转移出去，把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，把管理经济手段转到主要运用经济手段和法律手段上来，使经济发展由政府主导转向市场主导。在这方面，浦东新区要为全市各级政府职能转变探索路径，积累经验，起到应有的示范作用。

　　2、深入推进政府机构改革。以新型公共服务政府架构为准则按照职能、编制、工作程序法定化和决策、执行、监督相分离的要求，优化政府组织结构，理顺部门职责分工，加强和完善承担经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职责的部门，归并乃至撤销从事或干预微观经济活动和社会事务的机构，逐步推进决策、执行机构分开，完善监督管理机制，确保行政行为公正公平、高效透明。当前，可以先行实施简政放权，减少职能重叠，开展事业单位改革等。

　　3、加快政府运作现代化。在现有政府及各部门网站基础上，依托网站间的互联互通全面推进办公自动化、网络化，扩大政务公开和公众参与，加强业务流程和服务模式创新，促进管理手段现代化；探索推进政府管理质量认证，在政府部门中由外围到核心，循序渐进地开展ISO9001质量认证，通过标准化规范运作程序，约束行政行为，提高行政效能。

　　4、加快区域创新体系建设。一抓载体建设，除了继续聚焦张江、陆家嘴、金桥、外高桥等功能区之外，还应抓紧建设区域内各类创新服务平台，形成全面创新氛围。二抓资金投入，改革政府创新资金的配置方式，完善创新资金的管理模式，加大政府财政在科技创新项目研发、成果转化、技术革新和人才建设方面的引导投入，完善创新投入绩效评估机制。三抓资源整合，打破创新资源部门、行业分割的现状，建立数据共享、试验协作等共性技术开发平台和信息服务、技术转移等公共服务平台，让各种创新资源充分流动起来。四抓队伍建设，摸清现状，对症下药，缺少人才的，应积极引进、培养；缺少创新动力的，应从体制机制上下攻夫，把各种人才的创新活力激发起来。

　　5、推进政府行政效能综合评估。改革现有述职考核办法，根据不同部门的履职要求，探索引入社会评价机制，制定以公共服务为取向的绩效评估标准和奖惩考核办法，实施组织考核和人大代表评价、政协委员评价、企业代表评价、社区代表评价相结合的多方联合评价，加强行政绩效管理和成本核算，完善问责制度、监察制度和投诉制度，通过引逼机制提高政府履职能力和服务水平。

　　（二）加快政资政企分开，提高国资监管水平

　　6、加快改变“政企合一”现状。浦东的国企集团有其历史特殊性，然而同样需要适应形势发展要求，加快政企分开。为此，一要剥离政府职能，强化市场职能，还企业本来面目；二要理顺关系，当前首先要解决好市国资委与新区国资办关系，理顺新区国资办、功能区与企业集团的关系。三要完善国资授权经营和监督制度，积极推进企业经理人员市场化竞聘改革，加强契约管理和预算管理，彻底放开企业经营管理权，使国资管理由管企业转向管股权，让企业真正实现自主决策、自主经营。

　　7、积极实施国资战略性结构调整。结合浦东发展目标，加强国资战略布局和产业定位调整，打破原有地域空间，按照产业发展要求对国有资产进行战略重组，促使国有资产向功能性、基础性、优势性产业集中，推动区域型集团公司转型为产业型集团公司；积极制定鼓励国企创新的财税政策和激励机制，培育一批具有自主知识产权的科技企业，提高国有企业自主创新能力和核心竞争力。

　　8、加快完善集团法人治理结构。深入推进产权多元化改革，着力完善企业法人治理结构，大力推进集团公司董、监事会建设，收缩企业投资链条，理顺集团公司同下级企业、上市公司关系，深化组织人事和分配制度改革，建立健全科学的企业经营业绩考核体系和激励约束机制，提高企业积极性和创造性，增强企业发展活力。

　　（三）加快审批制度改革，完善投资管理体制

　　9、按照“非禁即入”原则全面清理行政审批事项。对法律不限制的领域，政府部门不再设立审批权限，全部改为备案制，由投资主体自行决策，自担风险。对依法需要保留的审批项目，全部实行承诺制度公开，加强审批责任。凡相对独立且相近的审批事项，相关部门提前介入，探索推行并联审批。

　　10、制定规章制度规范审批行为。按照政府投资和社会投资两种投资主体，分类改革行政审批体制，对项目审批、许可、核准、备案等工作，简化报审材料，限定审批时效，格式化工作流程，建立相对集中的网上审批机制，提高审批效率。

　　11、完善投资管理体制。规范政府投资行为，在经营性领域，政府投资要坚决退出，把投融资权交给企业和市场，大力引导各类社会资本进入；在回报利润率较低的领域，要积极创造条件，采用特许经营、投资补助等多种方式吸引社会资本参与；在社会必需且无利可图的公益性领域，政府要积极介入解决缺位问题，并通过公开招标实行政府投资项目“代建制”。

　　12、大力促进民营经济发展。要高度重视民营经济的发展，加强科技创新、人才引进、信息交流等方面的对口服务，扩大贷款贴息、技改贴息、研发贴息、融资担保、税收优惠、财政补贴等财税政策享受面，简化相关操作程序，尤其要把解决融资难问题作为工作的突破口。同时，要为民营经济的发展创造良好环境，积极鼓励民营资本进入竞争领域和基础设施、城市建设领域，积极支持民营资本参与国企改制，重点扶持一批有潜力、有优势的民营企业做大做强。

　　（四）优化市区管理体系，建立新型市区关系

　　13、积极争取二级市功能和权责的改革试点。参照二级市设置模式，扩大浦东自主发展权，将浦东现由市级部门决定的事务交由浦东决定；将浦东行政区域内的事务交由浦东管理；将市级部门可以下放的权力和在综合配套改革中向中央争取到的权力全部下放到浦东；将上海拟开展的各项改革试点率先安排到浦东；按照财权事权相统一的原则，根据重新界定的浦东事权，相应调整市区财税关系，促使财力下沉，全力支持浦东综合配套改革。

　　14、明晰浦东新区政府条块功能定位。按照经济、方便、高效、有利于经济发展要求，推动行政管理重心上移、社会管理重心下移，实施扁平化管理，建立分层分类的职能互补型行政组织架构。对新区部门与街镇的职能和事权进行错位调整，将原由新区部门承担、贴近民生的社区建设管理和公共服务职能等社会职能下放到街镇；将原由街镇承担的经济管理、城市管理等行政职能集中到新区部门。同时，还要重点研究解决功能区的定位问题，不妨把功能区定位为协调区域事务的派驻机构。

　　（五）发展各类要素市场，建设现代市场体系

　　15、提升金融集聚辐射功能。在做好央行上海总部落户浦东和外汇“九条”落地后续服务基础上，继续争取更多的中央金融监管部门第二总部、中外金融机构总部或地区总部落户浦东，继续争取融资租赁、离岸金融、外资金融参股等更多的金融开放政策落地，大力发展债券、期货、票据、再保险等更多金融创新产品，扩大对内对外金融服务，进一步提高金融实力和国际地位，逐步实现资金进出动态平衡，由引进服务转变为输出服务，由国际金融市场的参与者逐步发展为国际金融市场的组织者。

　　16、积极推进各种要素市场落户浦东。在消化吸收引进技术和管理的基础上，加快发展产权、技术、航运、人才等要素市场，提升要素市场能级。积极实施优惠政策，大力吸引跨国公司地区总部、国内大型企业总部和先进技术、高素质人才集聚浦东，提升浦东参与国际竞争与合作的水平。

　　17、探索推进口岸管理体制创新。加强与海关、商检等中央在沪机构合作，按照国际通行做法，共同向中央争取政策突破试点，提高口岸通关效率和监管水平。积极推进电子口岸建设，实施区域通关一体化改革，推进浦东加工贸易企业联网监管，支持钻石交易等市场发展；加强与长三角港口群分工合作，继续探索推进海陆空铁水多式联运，支持保税物流、航运服务等产业发展。

　　18、加强知识产权管理。积极向国家知识产权局申请专利审批权落地试点，提高专利审批效能，发展知识产权服务平台，支持发展自主知识产权。积极争取知识产权纠纷审判权在浦东法院落地。按照入世承诺，依法全天候、全方位、多领域地加强专利、商标、版权等知识产权保护，将保护工作纳入城市管理综合执法范围，严厉打击各类盗版、侵犯商标权、专利权的行为，使浦东成为与国际接轨的知识产权保护示范区；以政府、企业和个人为主体开展诚信建设，完善信贷、价格、纳税、合同履约、个人消费等方面的信用纪录，促进社会主体诚信自律。

　　（六）大力培育民间组织，建立新型政社关系

　　19、加强民间组织建设。政府要加快推进具有社会管理和公共服务职能的事业单位改制为民间组织；要在机构、职能、资产、人员、住所方面与市场中介组织脱钩，按照民间化、市场化、独立化要求取消行政从属关系、人事派遣关系和资产管理关系，让现任官员退出兼任协会领导职务；要积极向民间组织转移职能，将行规制定、市场信息、资格审查、行业调查、业务咨询、公益服务等技术性、协调性、评估性、行业性事务交给行业协会、社会中介组织等民间组织，支持民间组织在法律范围内充分行使职责，加强自律管理，自主开展活动，依靠优质服务提高社会公信力。

　　20、加强对民间组织的配套服务。政府要对承接职能转移的民间组织在资金、税收、人才建设方面给予政策支持，结合优势行业培育一批专业组织，结合公益性服务培育一批民办非企业机构；探索推进符合我国国情的国际非政府组织落地浦东发展，积极支持民间组织加强国际交流合作，支持行业协会参与解决国内外贸易争端，鼓励民间组织在接轨国际和参与市场竞争中增强服务功能，拓展服务领域；探索推进政府向民间组织购买专业服务和委托管理，在公共财政支出中设立“民间组织服务”专项资金，完善政府向社会中介组织购买专业服务的机制，通过政府职能转移和民间组织承接的双向互动，实现政府职能转变和民间组织壮大。

　　21、健全政府与民间组织的信息沟通机制。政府要建立规章制度，主动加强与民间组织的信息沟通交流，积极发挥民间组织的桥梁作用，在政策出台以前必须征求相关民间组织意见，政策发布可以通过民间组织向相关企业实时披露；政策实施效果可以通过民间组织反馈；了解企业、个人需求可以通过民间组织转达，使政府与民间组织的关系由行政依赖的隶属关系转向协商合作的平等关系。