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市政协经济委员会
为贯彻中央关于工业反哺农业、城市支持农村的大政方针，加快推进上海现代农业的建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑，上海市政协经济委员会与农业界别委员组成课题组，开展《关于推进上海现代农业经营制度建设的若干建议》的课题研究。
现代农业经营制度建设涉及的问题较多，尤其是产权清晰、有利于现代农业集中经营的土地制度，更难以在短期内解决。课题组确定以产业组织形式和产业经营模式为切入点，对上海现代农业的经营制度建设开展调研，在借鉴国内外成功经验的基础上，结合上海国际大都市特点，从上海城市定位和经济社会发展水平出发，对推进现代农业经营制度建设的若干问题提出对策思路和决策建议。课题组先后走访上海市农委、上海市农工商集团等单位，并赴南汇区、青浦区、奉贤区等地开展调查研究，还召开了多个专题研讨会，形成以下若干思考与建议。
一、上海现代农业经营制度建设的现状与问题
（一）上海现代农业经营制度建设的现状
近年来，上海已基本形成多元的农业产业组织体系。全市有农民专业合作社310个，社员5.4万人，经营农地近56万亩（含域外基地4700余亩）。全市具有一定规模的农业龙头企业420余家，其中有国家级11家、市级36家，年销售额2000万元以上的有105家，带动农户45万户。全市注册农产品商标139个，其中8个被评为上海市著名商标。以农工商集团为主体的国有农场整体经营水平尚居上海农业的前列。但是值得注意的是，从事一家一户超小规模家庭经营的农户，目前仍然是上海农业经营的主体。
在经营模式上，目前上海农业生产经营的各个环节大多处于分割状态，农户在总体上未真正成为现代农业的市场主体。现代农业的一体化经营程度较低，从生产源头到消费终端的产加销一体的供应链构建量小面窄；农户、农民专业合作社、农业企业联合的垂直一体化经营和单一市场主体的一体化经营都尚处于探索阶段。市场主体间的合作缺乏有效机制。上海农业经济总体上尚在低效运行中徘徊。
（二）上海现代农业经营制度建设亟待解决的问题
目前，上海现代农业经营制度建设，尚不能适应上海率先实现农业现代化和建成农业强市的要求，存在许多亟待解决的问题。主要表现在以下几个方面：
1、农民专业合作社发育环境欠佳
上海农民专业合作社发育的政策环境和市场环境欠佳。一是农民专业合作社比照公司法被基本界定为企业法人，这就使农户组织化程度越高反而增加税赋；二是政策覆盖面不全，大部分农民专业合作社未能享受到政府的定向扶持；三是具有组织现代农业生产经营的领军人才严重短缺，农民专业合作社队伍难以壮大和提高；四是农民专业合作社生产经营必需的建设用地难以得到解决，由初级原料生产向加工、物流、营销延伸受到较大影响；五是农产品销售渠道不通畅，进入超市大卖场困难较多，打造核心竞争力缺乏支撑。
2、对国有农场支持力度不足
国有农场经营现代农业同样面临较多困难。一是国营农场不能充分享受政府的财政支农资金，现有的粮食生产直接补贴和农田基础设施建设项目补贴的区县配套部分，实际上无以落实。二是由于历史原因，国有农场资本积累有限，提升经营层次需要政府提供项目扶持。三是国有农场社会事业管理职能属地化后还存在一些历史遗留问题的困扰。
3、社会资本进入农业领域缺乏吸引力
目前社会游资的存量和增量都相当可观，而且有投资现代农业的意愿，但因农业资本产出率较低，使进入上海现代农业领域的社会资本规模很小。市、区（县）两级政府虽对农业企业有一定的扶持措施，但并未形成明确的政策规范，不能提供在制度层面上的保障。
4、农业金融功能日趋退化
发展现代农业经营需要有足够的资本投入，但上海的农业市场主体普遍遭遇融资困难，特别是农民专业合作社在这方面的困难更加突出。金融机构对现代农业的支持与现代农业的巨大资金需求极不相称。
二、推进上海现代农业经营制度建设的基本思路
（一）上海现代农业经营制度建设的基本构想
以家庭承包经营为基础的统分结合、双层经营的我国农业基本经营制度，随着现代农业的建设，逐步需要提升和完善。上海是我国经济社会相对发达地区，肩负率先实现农业现代化的使命，理应对我国的现代农业经营制度进行前瞻性探索。结合上海现代农业经营制度的现状，现阶段宜构建点、线、面结合的多形态、多层次的上海现代农业经营制度格局。
──以国有农场为上海现代农业经营制度建设的示范点。国有农场具有人才、资金、设施、土地等生产要素方面的优势，最有条件和能力推进现代农业的发展。国有农场不仅可以担当上海现代农业的排头兵，而且还应成为上海现代农业经营制度的示范点。
──以农业企业为上海现代农业经营制度建设的骨干线。由社会资本组建的农业龙头企业和独立经营的农业企业，是上海现代农业的骨干力量。它们对构建完整的现代农业产业链与实施一体化经营具有带动全局的作用，应将农业企业作为上海现代农业经营制度建设的纽带。
──以农民专业合作社为上海现代农业经营制度建设的普及面。中国的国情决定，农民专业合作社将成为我国现代农业的主要市场主体。在现阶段，生产型、营销型、生产经营型、服务型的农民专业合作社都有充足的发展空间。上海应因地制宜地加大推进农民专业合作社建设步伐，在整体上实现专业农民向专业合作社社员的转化。
（二）以“反哺”和“支持”推进上海现代农业经营制度建设
──聚焦扶持以农民专业合作社为主体的现代农业产业组织。上海“工业反哺农业、城市支持农村”的各项措施，应鲜明地向现代农业产业组织倾斜，尤其是政府的公共财政和公共服务，要重点扶持农民专业合作社的设立和发展。
──聚焦上海现代农业的一体化产业经营。“反哺”和“支持”重点推动农产品加工物流、质量检测、营销流通、市场信息等方面的设施建设，为农业一体化产业经营创造必要的物质条件，为现代农业构建完整产业链和提升效益开拓空间。
（三）发挥政府在上海现代农业经营制度建设中的主导作用
──制定推进计划。在农民自愿的基础上强化政府引导和推进力度，采取综合措施，力争在数年内实现上海农民专业合作社的普及，使农民专业合作社成为上海农民家庭承包经营的主要载体。
──创新公共制度。目前我国开发现代农业的预期边际收益缺乏吸引力，诱致性制度变迁的动力不足，因而，政府的公共制度供给显得特别重要。政府应该在公共财政、公共服务以及规范市场行为方面的公共制度建设中推出一系列创新之举，在推进现代农业经营制度建设的过程中充分发挥主导作用。
三、推进上海现代农业经营制度建设的若干建议
（一）以制度创新建立“反哺”和“支持”现代农业的长效机制
1、调整地方财政支出结构
长期以来，上海地方财政对农业投入虽保持了一定幅度的增长，但由于原定基数较低，远不能满足上海现代农业建设的需要。随着上海地方财政“反哺”和“支持”能力的增强，需要考虑调整财政支出结构，较大幅度地增加公共财政对农业投入的比例，在整体上体现上海99％非农产业对1％农业产业反哺所应达到的力度。同时，公共财政要用足WTO框架下的绿箱政策和黄箱政策，加大对农业服务、农业保险、农业环境保护补贴、农业投资补贴的投入力度。
2、建立区县政府间农业财政转移支付制度
上海农业的分布很不均衡，各区县的农业负担也存在相当的差异。目前市级公共财政的支农资金对区县采取差别政策，农业规模大的区县，可享受较高的补贴，但这些区县相应支出的配套资金仍然要高于农业规模小的区县。这样就造成农业贡献大的区县负担重，受益多的区县负担小甚至无。建议依据生态包袱和生态足迹理论，按照包括中心城区在内的各区县需要的农业生态承载力，建立区县政府间的财政转移支付制度。在操作上可按各区县的人口规模和经济规模分别确定转移支付额度，再按农业规模统筹分配郊区各区县接受转移支付的额度。
3、建立市、区两级“农业发展基金”
建议借鉴欧盟经验，建立市、区两级“农业发展基金”，统一归口运作政府各部门的财政支农资金，由“农业发展基金”单渠道立项投入，克服目前因多头投入和重复投入造成苦乐不均与效率不佳的状况，提高财政资金对农业投入的有效性。
（二）制定农民专业合作社独享的优惠政策
制定关于农民专业合作社的地方性规章。在国家立法尚未出台前制定属于地方规章范畴的暂行条例，尽早明确农民专业合作社非企业法人的法律地位，免除农民专业合作社的税赋负担。
加快启动农民专业合作社领军人才培训工程。政府通过购买培训的方式，利用上海教育和科技资源，培训农民企业家；政府还可采用购买农民专业合作社顾问或指导员岗位的方式，委派公务员、职业经理人或专业技术人员参与农民专业合作社的筹备组建和初期运作；鼓励各类志愿者（大学毕业生志愿者、青年志愿者、离退休志愿者、专业技术人员志愿者）下农村指导、协助农民专业合作社的建设。
加大对农民专业合作社信贷支持。商业银行应对农民专业合作社制定专门信用评估体系；市和区县两级政府专门设立服务农民专业合作社的贷款担保基金，解决农民专业合作社信贷困难；政府对农民专业合作社经批准立项的项目，应提供贷款贴息。
协调解决农民专业合作社用地用电问题。建议在全市范围统筹解决农民专业合作社的项目建设用地指标；对农产品加工项目的建设用地，制订符合农业项目特点的评估标准；农民专业合作社开发涉农二、三产业的用电，应享受农用电价格和分时电价政策。
帮助农民专业合作社畅通销售渠道。政府在中心城区建设的农产品市场，应为农民专业合作社免费提供专柜；对符合标准化生产要求的农民专业合作社产品进入超市大卖场提供专项补贴；对农民专业合作社的基地和产品认证、品牌培育提供专项补贴。
加强对农业的媒体宣传。市、区（县）宣传部门应指定电视媒体设立专栏，宣传上海现代农业建设发展情况，对农民专业合作社及其品牌产品进行公益宣传。
（三）充分发挥国有农场的排头兵作用
支持国有农场做强企业、做大规模，政府规划的具有国际先进水平或具有标志性意义的重大项目，应优先落户国有农场。
财政专项支农资金补贴由区县承担的配套部分，建议由国有资产管理部门承担。
强化对域外国有农场的扶持，一视同仁落实上海工业反哺农业、城市支持农村的各项政策措施，把域外国有农场作为上海现代农业重要的战略发展空间。
深化国有农场社会事业属地化管理改革，采取有效措施解决历史遗留问题，从根本上解决国有农场社会负担问题。
（四）鼓励工商资本投资现代农业
推进国有资本进入现代农业领域。建议从竞争性领域退出的国有资本加大对现代农业的投资力度，建设一批市场机制难以发挥作用或需由政府重点控制的现代农业项目。
加快培育一批以现代产权制度和现代企业制度运作的新型现代农业市场主体。制定有效的产业政策和金融政策，吸引工商资本投资现代农业。
（五）积极推进农产品营销经纪人队伍建设
鼓励农产品经纪人队伍的发展。加强政策扶持的力度，为农民经纪人队伍的发展创造宽松的政策环境；加强对农产品经纪人的宣传，对有突出贡献的给予重奖。
加强对农产品经纪人、农业中介服务组织的培训工作。提高农产品经纪人驾驭市场的能力，促使持证营销经纪人向“形象型”、“规范型”、“超大型”发展。
建立行业组织，加强农产品经纪人的协作联系。通过行业组织规范农产品经纪人队伍，引入竞争、激励和优胜劣汰机制，进一步调动营销经纪人自我提高、自我发展的积极性。
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