内  容  提  要 

　　一、上海工业开发区的发展现状

　　上海工业开发区目前已经形成了国家级、市级、区和区以下的多级开发管理体系。其中国家级工业开发区5家，市级13家。近年来，工业开发区的经济指标不断攀升，成为全市工业的重要支撑点和发展动力源。而国家和市级工业开发区已经成为六大支柱产业的核心区、配套产业链的积聚地和“双优”环境示范区。

　　二、上海工业开发区存在的主要问题

　　1、在我国，到目前还没有形成一个全国性的有关工业开发区的法律体系。由于法律地位欠缺，使得投资软环境缺乏长期稳定保障。尤其在土地审批和企业注册过程中，监管执法不严造成了无序竞争和资源浪费。

　　2、由于我国各级各类工业开发区归口于不同部门审批管理以及考核开发区领导主要依赖“引进外资”、“工业增加值”等单一的外延指标，结果就造成了“无序竞争”、“降低了产业的集聚效益”、“不利于市里统一管理和协调”和“开发区互动效应不足”、“经营水平离散度大”、“金融风险高”等等诸多问题。

　　3、市政府于九十年代初推行了“三个集中”政策。十多年来，“工业向园区集中”遇到了很大阻力。主要原因是开发区牵扯的利益主体多，关系难以理顺。现在的关键问题是：工业开发区的目标是继续定位于改革排头兵，还是定位于实施城市产业布局、保证经济发展？

　　4、监管执法不严造成无序竞争和资源浪费。问题主要集中在“土地”和“注册”两块上。有的工业开发区在只办理农用地转用、征用，不办理供地手续的情况下就开始用地，造成了未批先建、边批边建等违法用地现象。在注册方面：为了完成招商指标，招商部门往往帮助企业虚报注册资金，更有一些工业开发区将乡镇级工业开发区对外宣传成“市、区级工业开发区”，侵害了企业利益，更破坏了政府信用。

　　三、上海工业开发区的发展思路

　　1、工业开发区的经济发展要体现全面、协调和可持续的“科学发展观”。其功能应为上海发展战略服务。因为，工业开发区的产业布局、内容需要由市里统一协调、安排。

　　2、工业开发区要为上海发展战略服务。具体而言，工业开发区是城市产业发展的载体，首先要为城市产业战略服务。上海的城市目标是建设“四个中心”和“世界城市”，其产业发展战略是“优先发展现代服务业”和“优先发展先进制造业”。工业开发区的功能要为“两个优先”服务，它的规划和开发要服从城市经济发展战略远景规划，它的产业布局和内容需要由市里统一协调、安排。

　　3、工业开发区建设、管理首先要“有法可依”。上海要进行地方立法，对开发区的法律地位和其管委会的权利义务作出明确的规定，有利于开发区的长期、稳定发展。上海的工业开发区一定要与国家的宏观政策相一致。

　　4、上海有不同层次、不同规模和不同水平的各类开发区，在管理体制上要区别对待，探索建立科学的管理体制。工业开发区有效管理的关键是用好土地管理权，因为它是各利益主体相互“争夺”的重要内容。

　　四、上海工业开发区管理体制、模式的创新

　　1、土地管理模式的创新。

　　首先，工业开发区土地管理模式要从产权制度层面进行创新。建立科学、合理的产权制度，是当前工业开发区土地供给制度改革必须解决的首要问题，从而为确立土地储备交易制度奠定坚实的法律基础。其次，工业开发区土地管理模式还要在操作层面进行创新。一是把经审批征用的工业开发区土地统一纳入到城市土地储备中心，由土地储备中心作为政府进入土地供给一级市场的代表。开发区土地在公开市场上进行招标拍卖，竞标成功者成立开发公司，严格按照政府的产业规划对工业开发区进行开发。二是工业开发区由政府成立管委会具体负责开发，由政府把土地无偿划拨给工业开发区，开发区管委会对土地进行初步开发后，再招商建立“园中园”，由“园中园”按照工业开发区的产业规划负责具体的招商引资。

　　2、招商引资模式的创新

　　上海市工业开发区的招商引资模式应该是结合国际一流园区的经验和上海园区经济发展实际水平的模式。首先，工业开发区应大力改善投资软环境。软环境包括外资政策，政府提供服务、税收优惠和激励措施。努力提高政策透明度，提高工业开发区员工的服务素质。其次，改善市级工业开发区的投资硬环境。建设一个适合于外资项目生存发展的投资生态环境。第三，建立统一高效的招商平台，优化区域整体招商形象。第四，通过网络平台和职能平台共享招商信息。

　　3、园区管理模式创新。在现行开发体制下，需要通过对行政管理体制的改革来弥补政府开发的“先天不足”。就是把工业开发区管委会的利益与开发区所在地“区政府”进行适当的分离，管委会由市政府直接任命，对市政府负责，代表市政府对园区进行统一开发管理。（见下图）

　　五、上海工业开发区管理体制改革的几点建议

　　1、为了保持开发区的政策优势，并进一步从产业政策、区域开发政策、体制创新政策层面上重点支持工业开发区在产业升级、体制创新、扩大开发上增创新优势。政府要为开发区管委会“正名”。在开发区仍然是以政府为主导开发的模式下，让管委会在进行土地征收、管理、开发过程中“有据可依”。当前，以清理、整顿违规工业开发区为主要内容的宏观调控正在进行，上海可以借此机会，对清理的开发区土地统一储备，以备将来统一开发使用。

　　2、上海工业开发区之间恶性竞争的基本原因是各个开发区都制定有自己的优惠政策，要避免恶性竞争，就必须要把各个开发区的优惠政策收归市里。目前各开发区的收益直接与各地方政府的财政收益密切相关，因此，在对开发区体制改革的同时，还要对财税体制进行相应的改革，以激发区县政府的积极性。

　　“工业向园区”集中是上海工业开发区调整的一个主要方向，因此，推行“科学发展观”和改革政绩考核内容对推进“三集中”和开发区发展起着非常重要的作用。

　　3、对清理出的违规工业开发区土地进行储备。当前，以清理、整顿违规工业开发区为主要内容的国家宏观经济调控正在进行，上海可以借此机会，对清理的工业开发区土地进行统一储备，以备将来统一开发使用。对部分清理出的工业开发区土地分别处理。对还没有进行“七通一平”的违规工业开发区土地要进行回收，复耕后重新作为农村集体土地。对已经实现“七通一平”并且无法进行复耕的违规工业开发区土地，政府可以把土地收归市里，纳入“城市土地储备中心”统一管理，留待以后开发使用。

　　4、创办工业开发区的实践证明，赋予开发区较大的经济与社会管理权限，支持开发区在管辖区域内自主进行改革创新，是促使开发区较快发展的重要因素。实行区域内的统一管理，并不排斥上级领导机关对开发区工作的指导、监督，但这些工作应该是从宏观上、战略上和政策上，而不是具体的、事务性的领导。

　　5、作为经济载体的工业开发区，其“管委会”适宜走“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的管理路子。强化为企业服务的“中介职能”，防止政府行为扩大。使行政管理以最小的投入获和最大的效率。

　　6、建设高素质的开发区行政管理人员队伍，是开发区事业不断兴旺发达的根本所在。开发区内要尽可能体现“事业留人”、“待遇留人”的小环境，使开发区既出“建设成果”，又出“人才成果”。要形成选优用优、效率优先的激励机制。

　　综上所述，工业开发区管理体制从短期看，集权式管理机构可以取得较高的经济增长效率；从长期看，建章立制、依法办事的保障约束机制和开放式的管理机构才是真正保证长期经济发展的至关重要的因素。