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在中国的国民经济体系中，集体所有制经济已有半个多世纪的发展历史，不仅曾经起到过重要的历史性贡献，而且仍然还是我国社会主义公有制经济的重要组成部分。自从党的十四大以来，一直在强调推进集体经济发展，完善公有制实现形式。十六届五中全会又明确指出：继续深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。经过这次调查研究，从当前来看，无论从战略形势的重要性，还是实践的迫切性，都需要上海集体经济、集体资产和集体企业进行深化改革和发展完善。
一、历史回顾：揭示归纳集体经济发展特征
（一）城镇集体经济发展历程的回顾
从上海城镇集体经济发展的历程来看，传统老集体企业多数是20世纪50年代初期成立的生产合作社，社员们带着简单的劳动工具入股组成，其中还有部分人入社未进社，50年代中期相继成立了以行业划分的“合作社联合社”。这是上海集体经济的起步时期，以后又先后形成了以下三个高峰期：
第一批城镇集体所有制单位主要是在1956年社会主义改造高潮前后形成的。组织对象主要是：像全行业公私合营那样，对为数众多的私营小企业或个体经营者进行社会主义改造，是对私整合和改造的一个重要组成部分，实质是铲除产业发展的私有化基础。第二批城镇集体所有制单位主要是在1958年提出解放妇女劳动力以后形成的。组织对象主要是：形似解放妇女劳动力，寻找合适的劳动场所，神似减轻城市发展的社会服务压力，实质是“就事论是”。第三批城镇集体所有制单位主要是在改革开放以后安置回沪知青就业逐渐兴起的。组织对象主要是：解决文革遗留问题，为下乡知青回沪安置而设置的就业场所，其实质是“权宜之计”。
上海城市集体经济经过上述三次不同目标、不同阶段的历史发展高峰期，至1982年底，全市基本上形成了六类不同发展起源的城市集体经济，并且在此基础上还构建了全市集体经济的四大体系。第一类是区、县、局的“老集体”企业，经营方式主要为统负盈亏、工资福利参照国营企业、管理办法近乎全民所有制企业；第二类是市区街道集体企事业，经营方式主要为独立核算、盈亏调剂、固定工资、个人医疗、退休制度；第三类是郊县镇办企业，经营方式雷同于街道集体企业；第四类是1979年后各局兴办的集体企事业，经营方式参照街道集体企业；第五类是1979年后区、县、局兴办的“新集体”企业，经营方式主要为自负盈亏、多劳多得；第六类是劳动服务公司、家庭手工业、临时性劳动等。除了上海自理的集体经济以外，还有两大总部在全国，如全国供销合作总社和全国工业合作联社，与此对应的为上海市供销合作总社和上海市工业合作联社，还有上海市城镇工业联社和上海市专业合作联社，在上海形成了四个集体经济体系。事实上它们对上海、对全国是很有影响力的集体经济集团体系，起到了上海集体经济“集团军”的作用。
（二）城镇集体经济的历史性贡献
上海的集体经济发展，经过全市上下联动形成了多类不同发展起源的城市集体经济，形成了国家与地方的集体经济体系，集体资产覆盖面广、集体企业数量众多，使得集体资产在1992年曾经达到了公有制资产的“半壁江山”，为上海的城市经济与社会发展作出了历史性贡献。
1、提供大量就业岗位。据不完全统计，上海三次集体经济发展高锋时期的就业人员总计约108万人，1982年，上海六类城镇集体经济中前五类就业人员总计约98万人，2004年访问调查统计，上海四大集体经济体系各自最多时期的就业人员约计40万人。2004年的统计数据显示，集体从业人员达225.52万人，占全市从业人员总数的26.95%；集体职工人数24.27万人，占全市职工总数的7.72%。
2、增加国家财政收入。国家对集体经济除了若干政策支持外，没有任何财政支助，主要是靠集体职工的互助合作，艰苦创业，自我积累，自我发展。不仅发展了经济、稳定了社会，同时为政府上交了大量税收。如市工业联社仅从1962年至今近40年中上交国家税金约60亿元，上交全国总社合作事业基金1.1亿元，无偿支持上海二轻系统内职工住宅建设和教育卫生事业5700万元，无偿平调2.6728亿元。市供销合作总社仅在2003年就上交国家税收5.3亿元，超过1988年最好年景水平。
3、推动城乡市场繁荣。历史上曾经形成了集体经济的城乡服务网络，如市供销合作总社所属的合作组织，占到农民合作组织总数的95%，成为城乡经济互动发展的主渠道，为城乡提供了大量的生活资料、生产资料，果品业占全市各渠道销售额的1/3，推动收旧利废循环经济发展。在全市批发零售及社会服务行业都能找到集体资产的分布和集体企业的踪影，并为全市城乡市场的繁荣作出了独特的贡献。
（三）从历史轨迹中寻找集体经济发展特征
从上海集体经济发展的历史轨迹中，我们可以揭示并归纳出集体经济发展进而集体资产在形成过程中，具有以下两大显著的历史特征：
1、上海集体经济的发展具有鲜明的历史性特征，建国以来集体经济三次发展高峰时期都印证了这一点，同时，也说明了上海集体经济发展具有跳跃式和爆炸式的特征，从而给集体资产的形成带上了深深的历史烙印。
2、上海集体经济发展都是特定的政治背景和经济条件的必然产物，特定的政治背景和相应的经济条件催生了集体经济的发展，这就使得集体经济的推动力量具有峰谷型和断续性的特征，从而使集体资产具有明显的总量规模大而单体规模小、分布面广泛而集中度不足的特点。
由于本市集体资产形成和集体经济发展的两大独特的历史特征，使得对集体经济的发展形成了计划模式，对集体资产的运营形成了“二国有”的管理模式，最终使得集体企业产生了先天不足。当今，这种历史形成的格局也使得集体企业深化改革、集体资产管理改革以及集体经济发展创新带来了复杂性、特殊性、紧迫性和艰巨性。
二、正视现实：清醒认识集体经济发展基础
（一）正视集体经济不容乐观的现实态势
统计资料显示，
2002年全市城镇集体企业6005户，资产总量285亿，其中经营性集体资产271亿，实现利润26亿。又据2004年《上海统计年鉴》，上海全市集体经济资产总量达3189.21亿元，占全市国民资产的比重为4.14%；集体经济净资产为835.07亿元，占全市国民净资产的比重为2.75%。15年来，上海集体经济在全市生产总值的比重连年下滑，已经从上世纪90年代初的24.2％下降到2004年的10.6%，年均递减1％。
这些年来，上海的城镇集体企业经过一放（放小）、二改（改制）、三混（混合所有制）的改革基本思路，进行了一定规范的改制，取得了较好成果。到2004年，本市集体企业（不包括中央在沪集体企业）改制面达84％，随着集体经济结构有进有退，资产的集中度得到提高，盈利能力有所增强。
但是，就本市集体经济发展和集体资产运营的整体情况来说，仍然存在着一些问题与矛盾。集中体现在以下四个方面：
1、产权关系不清晰，困扰改革与发展。由于历史形成的原因，本市集体企业的资产形成状况十分复杂，并且普遍存在原始投入不清、产权主体不清等“三不清”、企业发展中资产关系不清的现象。虽然经过前几年的清产核资，但不少集体企业的产权仍然难以清晰，由此使得这些集体企业改革中的各项举措难以入手。
2、产权主体不明确，阻碍资产的流动。由于一些集体企业的原始出资人或无案可查，或已经退休，在职人员与企业没有资产关系，上级部门或公司也没有资产处置权力，因此，本市集体企业的改革在某种意义上比国有企业更复杂、更困难。产权代表者的缺失，意味着市场主体的残缺，从而使集体企业在经营决策和体制改革等方面难有作为，也使集体资产的保值增值难以真正落地。
3、思想认识不一致，影响整体发展的取向。当前对集体经济的认识仍存在着多种误区，一种可称“消亡论”，认为集体经济既然没有明确的资产所有者，又一直套用国有企业的管理模式，其“集体”名称没有实际意义，可以任其存亡。另一种观点可称作“固守论”，认为集体企业只能是一定范围内劳动群众集体所有，财产不能明晰到职工和集体经济组织成员。由于企业劳动者队伍经常发生变化，这块集体所有的资产的所有、占有、处置、收益权的行使不规范，得不到保证，即使已经相当萎缩也不能触动。由于思想认识的差异，有些集体企业受到随意拆散，有些则不知所措。
4、政策法规不到位，影响改革发展的推进。上海城镇和农村集体经济的行政主管部门分属市国资委、市经委和市农委，但有关集体经济改革发展和集体企业改制改造的政策法规却远没有到位，目前仅有上海市国资委2001年发布的《关于进一步推进本市集体企业改革的若干指导意见》等有关文件。面对当前集体企业改革发展中遇到的新情况、新问题，还有不少政策空白，还不能覆盖面上的改革，也不能适应公有制经济发展的取向。
（二）充分认清集体经济发展的重要意义
二十多年来改革开放的实践告诉我们，企业的兴衰成败，所有制问题不是决定因素，而是要看一种所有制形态下的经济组织，是否具备足以生存发展的各种基本要素。我们认为，集体经济既是历史的产物，又是现实的存在，即使在当今，它仍然是一种适合社会发展需要的、具有生命力的经济形态。就当前来看，集体经济发展的重要意义集中体现在以下几个方面：
1、从政治角度来看，以公有制为主体、多种经济成分共同发展是我国现阶段的基本经济制度，发展集体所有制经济是国家战略。我国的公有制形式目前有两种：即全民所有和集体所有。我国《宪法》规定，多种形式的合作经济都是集体经济。中共十六届五中全会通过的“十一五”规划建议中明确提出，“继续深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”，更是为集体经济改革发展指明了方向，这实质上也是社会主义初级阶段生产力水平多层次、所有制结构多样化的集中体现。
2、从经济结构来看，在上海“国有、集体、外资、私营”四大经济形态中，2004年在全市生产总值中的比重分别是：国有50.5%、集体10.6%、私营（个体）13.54%、外资及其它约25%（无公开统计数），这四个指标中，除了要进一步增强国有经济主导地位和提高国有企业竞争力之外，关键要调控的是集体经济形态，它将直接关系到基本经济制度中上海四种经济形态的合理结构以及相应的社会结构。
3、从发展空间来看，上海是经济高地，
“高中有低”也有集体经济的发展空间和集体资产的增值潜力。从当前来看，上海确实也存在着薄弱的地域空间和经济空间，如中心城区的城市社区和农村城镇的城镇社区，都是薄弱地带，实际上都存在着集体经济发展的空间。因此，构建和谐社会，集体经济也可以出一臂之力，有广阔的发展空间。
4、从社会需求来看，集体经济主要从事日常消费品生产和传统服务业，同人民群众生活关系密切，对整个城市产业的发展能够起到拾遗补缺的作用。事实证明，集体经济贴近人们的生活、生产活动，因而城市经济包括郊区城镇经济中服务经济特别适合于发展多种形式的集体经济。此外，当前上海的就业压力很大，创业带动就业的任务也很重，集体经济发展了，在一定程度上可以起到带动就业的作用，也可以用比较低的创业和立业成本安置城乡就业人口。
（三）把握集体经济改革发展的主线
从上海集体经济发展和集体资产布局的现实基础出发，结合集体经济发展和集体资产经营的矛盾问题以及未来的发展趋势，尽管当前尚不具备集体经济再一次大发展的经济社会基础，集体经济发展和集体资产运行的内外部环境也不尽完善，但是，当前还是应该紧紧抓住以下四条主线，在集体资产体制机制等方面继续深化改革，谋求稳定发展。
1、第一条主线是明晰改革思路。集体经济、集体资产、集体企业改革是一项十分复杂的系统工程，为此，要本着“改革促进发展，发展支撑改革”的基本判断，把握“有进有退、分类指导、化解瓶颈、有效监管”的基本思路。摆脱集体资产“二国有”的思维模式和架构模式，使之成为我国基本经济制度中的一个独立的经济形态，公有制经济中的一支重要力量，建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度和“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。
2、第二条主线是明晰产权主体。一方面，要站在国家战略的高度，进一步充分认识集体企业、集体资产、集体经济之间的三者关系。应该清醒地看到，由于集体形态的特殊性和复杂性，实际上集体企业减少了，并不意味着集体资产的完全丧失；而集体资产的客观存在，集体经济也就不可能消亡。另一方面，要继续深化集体产权制度改革，探索与创新集体经济产权制度的新途径和新模式，积极探索产权主体的法人人格化与自然人人格化的有效途径，把产权制度改革作为集体经济未来发展的突破口。
3、第三条主线是完善改革环境。上海集体经济的深化改革和集体资产的有效运行，离不开整体改革与发展环境的支撑。为此，出台顺应市场经济发展需要的集体经济发展与改革的纲领性文件，为上海集体经济的未来发展能够起到引导、规范的作用。同时，还要在法律环境、社会环境、政策环境、舆论环境、市场环境等方面予以继续改善。
4、第四条主线是深化企业改革。从总体把握的角度来看，在联社这个层面上，要结合集体产权制度的深化改革，通过新法规、新政策的探索和推行，切实解决目前存在的无法人地位的问题。在企业这个层面上，要在明晰集体产权主体的前提下，重点是要积极推进混合所有制的改革和发展，探索集体资产良性与有效运行的激动机制，从而为传统的集体企业寻找新的发展模式和新的发展空间。
三、深化改革：破解集体经济瓶颈的对策建议
当前，随着经济体制深层次的改革，对集体经济形态产生了新的需求，集体经济结构有了进一步的调整，集体资产配置效率有所提高，多种形式的集体经济不断涌现。对于这样一个新的发展信号，新的发展标识，建议予以极大关注。为此提出如下对策建议：
1、要围绕“四个中心”的目标，服从整体战略定位。要从思想上充分认识集体企业、集体资产、集体经济深化改革的重要意义，统一思想，形成共识。调整中要有一个共识，就是有进有退。对已经走出一条良性发展道路的企业，要多给予支持，帮助它们更好地探索下去；对处于劣势，难有作为的企业，要及早考虑如何“主动退出”的问题。退不等于消亡，而是为了更好地发展。在体制和机制的改革中，关键是要寻找有利于企业发展的实现形式。资产应当充分流动，而且要跨越地区和所有制界限。有的集体企业改制或撤并了，但集体资产还在，只是转换成了另一种更有活力的集体经济形态。
2、要加强研究，形成契合集体经济改革发展的指导性文件。深化改革要注重推动制度化与法制化进程。建议在总结经验教训的基础上，根据集体经济的发展定位，针对上海的实际情况，加强研究探索和政策协调，尽早出台符合时代特征、上海特色的集体经济改革与发展和集体资产深化改革的指导意见。首先要从政策法规上明确集体资产的代表者和监管者，指导和帮助各类集体企业进一步深化改革，鼓励和支持集体经济多种有效实现形式的发展。也希望能结合上海中心城区和郊区协调发展的统筹规划，提出上海城乡集体经济改革发展的整体思路。
3、努力营造推动集体经济改革和发展的外部环境。从当前来看，本市集体经济发展和集体资产运行的社会环境、政府环境、政策环境、市场环境、舆论环境等都需进一步完善。重点是要加强对集体资产的法制化建设和法制化保护。集体经济的发展国家少有政策和法规、规章，而集体经济发展的外部客观条件已发生了很大的变化，需要加强对集体经济法制化建设和法制化保护。为此，建议建立健全地方性集体经济保护法规。
4、积极引导集体经济的深化改革。按照集体企业的不同类型，鼓励和支持发展多种形式的集体经济。要明确集体企业改革改制的“定向、定位”。集体经济在上海国民经济结构中的产业定位是，成为都市型工业，劳动密集型产业，民办科技企业、社区服务业的主要力量，成为劳动者组织起来，共同劳动，实现共同富裕的重要路径。
5、把集体企业的改革改制与结构调整结合起来。一方面，要以明晰产权为重点，进一步深化集体企业改革。在具体操作中，要尊重历史，切实解决历史遗留问题与现实的碰撞，尤其要根据各自不同特点，不搞“一刀切”，在不违背基本原则的前提下，支持企业积极探索灵活多样的“一企一策”办法，深化集体企业改革改制，促进集体资产流动，发展多种形式的集体经济。另一方面，要把改革改制转化成为企业结构调整的动力。当今，有些集体企业通过产权置换、土地置换，有了钱，似乎又活起来了，改革成功了。这要引起警惕，要引导这些企业把钱首先用在发展生产上，如果没有产业支撑，企业又要回到困境中去。所以对这些企业要制定引导政策。
6、探索集体经济管理组织的改革。现有的集体经济组织具有无法人地位的特征，但它既履行管理的职能，又承担一定的社会责任，还有资产参与市场运作的任务。通过两权分离改革后，它的载体给于独立的经济法人。同时，还可采用“基金会”的方式，把“共同共有”的集体资产作为“非公募基金”，建立集体资产基金会，按国务院规定的相关条例执行。
7、积极探索深化改革中的激励机制。新体制建立了，激励机制不形成，仍然还是“新瓶装老酒”。要探索形成集体企业开放的产权结构，坚持自愿持股，差异持股，探索职工持股多种形式。如骨干岗位股、经营者期股、离退休职工共享股等。要探索建立按照劳动要素和劳动贡献大小参与企业的分配激励机制。在实践操作中，激励机制应针对少数人，而不是针对大多人；不应一味追求人人持股的模式，大多数的利益可以通过设立“基金会”的办法得到实现。
8、积极推进各种集体经济组团式、集团式发展。在推进集体经济深化改革的过程中，还应抓好领头羊建设和集团军建设。为此，建议在四大联社即市工业合作联社、市供销合作总社、市城镇工业联社、市生产服务合作联社进一步深化改革，同时整合市专业合作联社。新工联集团改革模式只是本市集资集企无数改革模式中一种模式，其资产总量占本市集资总量极小部分。更重要的是集体经济组织要进行纵向产业链联合、横向协作链联合，形成开放的机制，防止近亲繁殖，逐步形成具有生命力的集团军。
9、加快明晰土地使用权归属。传统老集体企业一般都有一块使用权属于本企业的土地，尽管在土地使用证上的属性为划拨，但企业在获得时一般都支付过各类补偿费，还吸纳过一定数量的农民工，应该说当时获得土地使用权是有对价的，而且建国初期和计划经济时代，土地使用权都是划拨的。上世纪九十年代初期，在统一安排下，各控股公司土地空转时，把不少集体企业（不是全部）的土地列入了空转范围，致使传统老集体企业的土地使用权归属在改制时成为了问题。为此建议：传统老集体企业有证的土地使用权，只要用地性质不改变、应该仍然归集体企业所有，用于企业的改制成本或作为企业发展的基础。
10、拓展集体经济的开发新空间。把农村作为合作经济共同共有的开发空间，作为三农工作的基点。把城市社区作为集体经济共同共有的开发空间，广泛地发展社区服务经济，把城市社区作为集体经济开拓的主战场。为此建议：选择一些郊区地区，与市供销总社挂钩，发展合作经济；选择若干城市社区与市工业联社挂钩，发展多种形式的集体经济和社区经济。
《上海集体资产深化改革的思路与对策研究》课题组
2005年12月27日
课题组成员名单
顾 问：黄关从 市政协副主席、民建市委主委
吴鸿玫 市国资委副主任
吴怀祥 衡山（集团）公司总经理
组 长：张兆安 市政府发展研究中心咨询部主任、
博士、研究员
副组长：章伟民 市国资委集体资产管理处处长
庄子群 民建市委调研部部长
成 员：王安康 市政府发展研究中心原正处调研员、高级工程师
刘立汎 市服装合作联社常务副主任
俞妙根 《企业与法》杂志社总编辑
奚 鹰 市国资委集体资产管理处副主任科员
叶君易 民建市委调研部干部
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