民建上海市委 　　

　　洋山保税港区政策的实施是我国新世纪改革开放的大事，它标志着我国的对外开放提升到一个新的高度和水平，标志着邓小平同志上世纪预言的“在内地再造几个香港”的伟大设想正在逐步变为现实。洋山保税港区建设中，软环境建设是重要环节，现就此提出若干建议。

　　    一、洋山保税港区软环境建设的重要突破

　　洋山保税港区在软环境建设方面已经实现了重大突破。一是开放度突破，洋山保税港区实施了区港合一的体制开放升华，是我国继深圳、浦东改革开放后对外开放的又一新的高度和形式；二是开放功能突破，保税港是在原有港口功能的基础上，在全港范围实施保税区政策和出口加工区政策，形成港口功能+保税仓储物流功能+转口贸易功能+出口加工功能+保税运输功能的综合开放模式，具备了多形式、多渠道带动地区经济的功能基础；三是相应的服务、管理功能突破，已经形成了初步的规模和基础。

　　二、洋山保税港区软环境建设存在的问题

　　1、认识问题。目前，对洋山深水港在上海国际航运中心的枢纽港地位认识较普遍，但对保税港区这一继深圳、浦东改革开放后新世纪中国改革开放新模式的认识，尚存不足。由此导致对保税港区这一中国特色的新事物尚认识不清，如何按照保税港区与自由港的区别、相同点进行符合国际惯例的管理，有待在实践中探索。

　　2、法律问题。建设一个类似自由港的保税港区，应立法在先。目前洋山保税港区的法律依据为国务院的批文，应尽快形成立法。立法滞后的后果，将影响各种协调机制的运作。

　　3、外部联动效应问题。一是外高桥保税区与洋山保税港区的联动问题。两区域的开放不能形成呼应局面，特别是外高桥保税区的前期开发经验和资金难以用于洋山保税港区，两区域的政策类同，但联系间隔使两区域难以形成联动效应。二是洋山保税港区的外部集疏运体制联动问题。洋山保税港区的集疏运体系是洋山保税港区通往上海和长三角的“血脉”，除了利用东海大桥拓展公路运输外，进一步解决洋山保税港区的水路、铁路集疏运问题，并形成洋山保税港区的江海联运、海铁联运体系，分解东海大桥的运输压力和非保税货物的管理压力。目前，规划和技术上已经形成外高桥港区与洋山保税港区、浦东铁路与洋山保税港区的联运线路，但从体制上理顺联运的机制，需要进一步磨合和协调。

　　4、服务功能问题。一是航运服务功能有待发展。洋山保税港区运作后，由于其特殊的管理方法，对航运服务业提出相应的要求。同时上海要构建第三代国际航运中心，航运服务业的发展是重要的标志。从目前的发展现状来看，有“航运强服务弱”的倾向。目前上海已经规划了北外滩航运服务集聚区和临港新城航运服务集聚区，但两个航运服务集聚区缺乏相应的优惠政策的扶持，同时，对上海航运交易所等重要的航运服务机构没有倾斜政策，制约了两个航运服务集聚区的发展。二是服务成本控制问题。在东亚各港中，上海口岸的服务成本较高，以韩国釜山为例，它的国际中转价格比上海便宜20%左右，比青岛便宜10%左右。洋山保税港区的服务成本能否控制在目前水平以下，是完善洋山保税港区服务功能的重大课题。

　　5、周边呼应问题。一是周边地区开放呼应不足。周边地区的开放度是烘托洋山保税港区开放的软环境因素之一。周边地区的开放式形成产业和人口集聚的重要因素，而周边地区的繁荣将与保税港区的政策效果相关。荷兰鹿特丹港是世界上典型的保税型自由港，其运作特点是通过自由港区的运作并以保税运输线带动周边的保税仓库、保税工厂运作，形成了自由港区+保税运输线+保税仓库+保税工厂的保税型自由港模式。这种模式的优点在于将自由港区的政策优势辐射出去，带动口岸地区经济的发展。洋山保税港区的运作已经具备了保税型自由港的基本优点。但这里的主要差距在于保税港区运作与周边的企业运作隔离，形成了保税港区与周边产业园区的政策隔离，由此削弱了保税港区与口岸地区的联动作用。

　　二是周边地区的临港产业呼应不足。周边地区的临港产业的发展是洋山保税港区功能建设的重要软环境。目前，临港产业的发展中面临一些问题：首先是贸易功能缺陷问题，贸易功能是任何一个港口的临港地区都必备的重要延伸功能。为了创造这一功能，许多港口国家和地区加强临港地区的贸易自由化的环境建设，实施了地区性的自由贸易政策，以促进临港地区的贸易功能的发展。从目前保税港区的政策来看，尽管对转口贸易功能予以肯定，但对支撑转口贸易功能的临港地区贸易企业集聚区的问题尚未涉及到，使保税港区转口贸易功能难以发展，而且，将影响到保税港区及临港新城的物流功能、出口加工功能的发展，并进一步影响到临港新城的金融业等其他现代服务业的发展。其次是临港地区的先进制造业、出口加工业的扶持问题，洋山保税港区运作后，将在临港新城、南汇区等地区形成先进制造业、出口加工业的集聚，如何运用洋山保税港区的政策效应，在临港新城和南汇区的部分地区根据不同的开发需要，引进经济技术开发区政策、高新技术开发区政策、保税区的自由贸易政策等，形成相对集中的政策体系和多层次的政策运行机制，可加快这一地区的发展。加快推动上述地区的先进制造业、出口加工业的发展，是洋山保税港区作为上海经济“肺”功能的重要组成部分。

　　三、加强洋山保税港区软环境建设的对策建议

　　    1、以“Yangshan free port ”作为洋山保税港区的英文译名

　　    鉴于洋山保税港区的开放特点，对洋山保税港区的英文译名应参照对外高桥保税区的英文翻译做法，为“Yangshan free  port”，而不应为“Yangshan  bonded  port”,这样翻译的效果，一是与国际接轨，便于国际接受；二是提高认识，提出发展目标，为洋山保税港区今后发展点明方向。

　　2、加快对保税港建设的地方立法

　　    立法在先是国际上自由港运作的通行做法，有的看法认为，既然是保税港区，立法可以缓一下，这是一个误解。保税港区是新世纪我国改革开放的一种新的形式，是对提高对外开放力度的一种新的探索，在借鉴国际经验的前提下，对保税港区的运作提出法律依据是非常重要的。尽快出台保税港区管理办法和实施细则，确保保税港区的高起点运作，具有重要作用。

　　3、加强规划

　　一是尽快制定洋山保税港区十一五发展规划，将软环境建设列入其中的重要组成部分。

　　二是制定临港新城区域内连接保税港区的保税运输线规划。鉴于临港新城区域内的重装备区等产业园区的生产活动需要，要求设立各种保税仓库，因此，在临港新城规划多条连接保税港区的保税运输线路，以带活临港新城区内的重装备区、主产业区等保税港区以外的产业园区。通过保税运输线的运作，将保税港区的政策延伸至临港新城各主要产业园区，不仅可以方便投资企业的运作，改善各产业园区的投资环境，而且成为保税港区政策的重要的外部软环境。

　　    4、增强服务功能建设

　　1）加强上海航运交易所的建设，做大上海航运交易所品牌，增强上海航运交易所服务产品开发的能力，推动上海航运服务业的发展，使上海航运交易所成为与洋山保税港区相呼应的航运服务标志，对此应予以政策倾斜和财政支持。

　　2）构建临港新城的贸易、金融功能。鉴于目前保税港区政策以及临港新城建设政策中缺乏对贸易功能开发的优惠政策，因此，在对临港新城功能开发可考虑加强贸易功能的建设。一是引进外高桥保税区，将外高桥保税区的自由贸易功能延伸进来，在临港新城形成扩区效应。二是将临港新城建设成“贸易、金融城”，实施一系列鼓励贸易企业落户的贸易、金融政策，形成贸易企业的集聚效应，使临港新城地区的港口物流功能、制造业功能、贸易功能互相依托，共同支撑该地区的经济发展。

　　贸易功能的发展是转口贸易功能发展的前提，推动贸易发展的自由贸易政策以及相应形成的金融自由环境，将成为保税港区转口贸易发展的良好的政策环境。

　　5、构建外高桥保税区-洋山保税港区的互动合作机制

　　构建外高桥保税区-洋山保税港区的合作机制包括保税区对洋山保税港区的传导机制和洋山保税港区对保税区的反哺机制。

　　保税区-洋山港区的互动机制的主要形式包括：

　　1）经济手段互动。鉴于保税区已有十多年的开发史，保税区各开发公司和股份公司已经积聚了相当的实力和开发经验，通过产权结合、联合开发等方式，引进保税区开发公司参与开发和经营。同时，洋山港区可考虑通过参股、控股、资产重组、“买壳”等形式将外高桥股份公司作为自己的融资窗口。在洋山深水港区建设初期，通过经济手段传导，可将保税区的若干经验和政策实施于港口和新城建设。

　　2）资源利用互动。一是港口资源利用传导，洋山保税港区和外高桥港区的港口资源不同，因此，合理利用两个港区的资源，形成互动机制，有很重要的意义，对此，应形成两个港区的合理分工。二是基础设施资源利用互动，洋山保税港区和外高桥港区间可形成共通的陆上交通基础设施，形成共通的陆上和水上疏运系统。

　　3）政策制订互动。洋山保税港区和外高桥港区、外高桥保税区享有的政策可能有所差别，但利用洋山保税港区的政策和外高桥的保税区政策，形成两地政策的互相影响效应，特别是外高桥保税区的浦东综合改革试验区的“先行先试”优势与洋山保税港区的政策优势的结合，将形成我国沿海地区的开放新高地，对上海的改革开放具有重要意义。对此，应加强对互通两地的保税运输线路的规划建设和管理服务机制的构建。

　　4）管理机制互动。目前外高桥保税区和洋山保税港区分属不同的管理条线，建议以统一管理为目标，在适当的时候先行建立两地统一管理的协调机构，以加强两地的合作。

　　5）区域开放互动。保税区“区港联动”具有先发效应，形成了开放的突前点；洋山保税港则利用保税区的前期效应，形成后发效应，形成开放的制高点，由此形成上海开放的“点—点”的互动区域，推动浦东和上海的新一轮改革开放。

　　6、建立跨关区的协作管理机制

　　    为进一步加强上海洋山保税港区的辐射力，应强化洋山保税港区与长三角地区的协作管理能力，对此，一是加快落实洋山保税港区的起运地退税政策，凡是我国内地各口岸出口的货物第一站经停洋山保税港区中转的，可视同出口先行退税。二是加快构建洋山保税港区与长三角地区的跨关区协作机制，构建洋山保税港区与长三角各港口的“跨关区直通式”通关机制，企业在提前向主管地海关报关后，有关海关即可办单证放行手续，并逐步完善异地电子通关程序。