为贯彻党的十六届五中全会精神，落实科学发展观，积极推进城乡统筹发展，构建和谐社会，大力发展郊区经济和社会公共事业，进一步研究和解决“三个集中”过程中的矛盾和问题，努力实现上海“两个率先”和建设“四个中心”的目标，努力建设具有上海特点的社会主义新郊区，市政协区县政协联络指导组组织开展了“推进城乡一体化进程建设社会主义新郊区”的课题调研。本课题由一个总报告和三个分报告（浦东新区、金山区、崇明县城乡一体化专题报告）组成。课题组通过深入调研和在市有关部门协助下，分析了目前上海城乡一体化的现状和存在的主要问题，提出了推进城乡一体化的基本目标、战略重点和政策建议。

　　一、推进城乡一体化的历史机遇和新的挑战

　　1986年，上海市委、市政府提出了城乡一体化的发展目标，历届市委、市政府高度重视推进城乡一体化工作。特别是近几年来，市委、市政府提出了围绕城乡一体化，加快农业现代化、农村城市化和农民市民化的要求，并大力推进“三个集中”，城乡一体化具备了良好的基础。当前，上海正进入后工业化战略转型期和建设“四个中心”的关键阶段，面临着新的机遇和挑战。按照中央关于统筹城乡发展、构建和谐社会和对上海的要求，加快改变城乡二元结构，推进城乡一体化是一项重要的紧迫任务。

　　（一）推进城乡一体化已经具备新的基础和条件

　　世界国际大都市发展的历史表明，当城市化水平超越50%以后，社会形态就由传统社会步入现代社会，并开始向城乡融合，即城乡一体化方向发展。目前，上海经济社会发展进入了一个新的历史阶段，郊区城市化水平已达到54%，正处在加快城乡一体化发展的重要历史“关口”。

　　一是上海经济持续快速发展，为推进城乡一体化奠定了重要基础。改革开放以来，特别是近十多年来，上海经济发展连续保持两位数增长，2004年GDP达到7450亿元，人均GDP达到5266美元，在全国率先达到中等发达国家水平。去年，上海地方财政首次突破1000亿元，达到1119.7亿元，城乡居民人均可支配收入分别增长12.20%和10.20%，在全国处于领先水平。因此，推进城乡一体化已经具备了较为雄厚的物质基础。

　　二是上海国际大都市的城镇体系正在形成，为推进城乡一体化创造了良好条件。按照上海城市总体规划，通过行政区划的调整，目前上海郊区除崇明县以外，基本完成了撤县建区和镇、村的撤并调整工作。目前郊区从原来214个乡镇调整为106个镇（乡），从原来2900多个村调整为1900多个村；以“一城九镇”为重点的小城镇建设正在形成新的风貌；以“三港两网”为标志的现代交通网络初具规模。经过近几年的规划和建设，上海城镇体系将形成“1966”的重大战略布局。即一个600平方公里的中心城，9个新城，60个新市镇，还有600个中心村。上海城乡一体化的目标框架已经基本确立。

　　三是郊区经济社会发展进入了新的阶段，为上海城乡一体化发展提供了新的机遇。按照“三个集中”的要求，郊区农业集约化、工业园区化、农民市民化取得新的进展，郊区工业化和城市化水平已达到60%和54%。2004年郊区GDP和工业总产值已分别占全市的1/3和50%以上。镇保、农保、农村合作医疗、低保等社会保障体系进一步完善。目前，郊区250万劳动力中，从事非农产业已达180万，在70万农业劳动力中，每年将近有10万劳动力转移到非农就业岗位。郊区正在发挥都市层的承接、服务、生态三大功能，成为上海产业转移的基地，城市扩展的宝地，生态旅游的胜地。因此，上海必须不失时机地抓住机遇，改善城乡二元结构，加快推进城乡一体化进程，才能实现“两个率先”的目标。

　　（二）上海提高城市综合竞争力面临着新的压力

　　根据党的十六大要求和上海城市总体发展规划，到2020年，上海将基本建成经济、金融、贸易和航运中心，并将建成“世界城市”。世界城市是世界经济组织的节点，具备七大特征：即要成为国际金融中心，跨国公司总部所在地，国际机构所在地，拥有庞大的商务部门，世界重要的制造业中心，世界主要交通节点，具有较大的人口规模。上海目前正处在世界城市的门槛。从上海整个城市结构和在全国的战略地位，上海应该建设成为综合型的世界城市。当前，关键是要提高城市综合竞争力，走建设创新城市的道路。然而，目前在提高城市综合竞争力方面，主要存在着四大压力：

　　一是土地资源压力。上海人多地少，相对于中西部地区在土地资源上更加紧缺。全市人均耕地不到0.2亩。中心城区600平方公里几乎没有可以开发利用的土地，而郊区需要确保20亿斤粮食生产能力的基本农田和生态保护区，加上传统经济社会形成的农村小城镇、农民住宅、乡镇企业等布局分散。郊区5.6万个自然村落占地面积就达560多平方公里。因此，非农建设用地矛盾十分突出。上海又是一个典型缺水城市和电力、燃油、煤炭等资源紧缺城市。因此，必须调整现有的城乡经济结构，以缓解城市的压力。

　　二是城市交通压力。上世纪90年代以来，上海通过旧城改造，已建成了高架、隧道、地铁和黄浦江大桥等现代城市基础设施，对城市发展和交通起到了重要作用。但是，由于中心城市的高度极化和产业、人口布局失衡，现代城市病——交通拥挤逐渐明显，造成出行、办事难，导致生活、生态环境恶化。这也暴露了上海城市空间布局和道路建设与国际大都市的要求不相适应。

　　三是人口分布失衡压力。据统计，上海户籍人口和常住人口已达1600多万，加上外来流动人口，实际人口拥有量已接近2000万。而且人口空间分布结构与城市区位功能结构失衡。内环线以内中心城区占全市土地面积的1.56%，常住人口367万，占全市常住人口的22.94%，人口密度为3.67万人/平方公里。外环线以内城区占全市土地面积的9.7%，常住人口915万，占全市常住人口总数的57.19%，人口密度为1.48万人/平方公里。外环线以外占全市土地面积的90.3%，常住人口631万，占全市常住人口的39.44%，人口密度为0.11万人/平方公里。这种城市区位功能与人口分布结构严重失衡的状况，对上海产业结构转移，城市功能提升及经济社会发展造成了严重制约和巨大压力。而且外来人口不断增加，据闵行、嘉定区调查，这些近郊地区外来人口已达50-60万人，接近并超过本地区户籍人口。这给上海的就业、教育、卫生、交通、治安等，带来了新的问题，原有的基础设施和社会公用事业已不堪重负。

　　四是就业保障压力。近几年来，上海为解决就业和再就业问题采取了一系列措施，取得一定成效。但是，由于产业结构向技术密集型转移，现代服务业和农村城市化滞后，加上外来劳动力的挤压，因此经济发展难以缓解城镇居民就业的压力。目前城镇下岗职工和农村失地农民就业困难，成为两大弱势群体。上海提前进入老龄社会，社会保障面广，而且农村保障和城镇保障水平差距较大。农村养老保险人均每月106元，是镇保的1/4，城保的1/9，农村合作医疗人均年报销额为200元左右，是城镇医疗保障的1/10。要解决城乡一体的社会保障面临着巨大的财政压力。

　　综上所述，要提高上海城市的综合竞争力，走创新城市的道路，必须从根本上突破城乡二元结构的体制和政策的束缚，实现市中心城区600平方公里和郊区6000平方公里协调发展，实现上海产业、土地、人口、资源、技术等要素的优化配置，把郊区真正作为上海未来发展的主战场、发动机和增长极，才能使上海综合竞争力提高到一个新的水平。

　　（三）推进城乡一体化是上海建设现代化新郊区的重要任务

　　党的十六届五中全会确定的建设社会主义新农村的目标,是统筹城乡发展,消除城乡差别,全面建设小康社会的重大战略部署。因为从全国范围来说，全面建设小康社会的重点难点在农村，上海同样如此。没有郊区的小康和农业的现代化就没有整个上海的现代化，没有郊区的繁荣就没有上海的全面繁荣，没有郊区农民的富裕就没有全市人民真正的富裕，郊区和中心城区是不能分割的。2004年7月，胡锦涛总书记在上海考察时，又提出了“上海必须率先实现现代化，率先全面建成小康”的要求。按照建设“四个中心”和“两个率先”的要求，郊区还存在着五个不适应：一是农业生产方式与都市农业现代化不相适应。主要是农业产业化、组织化、科技化和规模化水平还比较低，还没有从根本上改变千家万户分散经营的传统生产方式；二是农村小城镇建设与国际大都市要求还不相适应。突出的问题是布局散，规模小，能级低，缺乏产业、人口的聚集和公共事业的建设。城市化明显滞后于工业化。三是郊区社会事业的发展与郊区的都市层功能不相适应。城乡社会事业发展差距过大。2004年上海市财政用于全市文教、卫生、科研的人均投入为1729元，而郊区为794元，低于全市平均水平935元，郊区城镇难以形成城市化的功能。目前，村级集体经济用于社会公共事业建设的矛盾也日渐突出。据调查,一般一个村一年少则支出50-60万元，多则支出几百万元。而村级收入渠道越来越少，难以支撑。四是农民收入增长与经济发展增速不相适应。近几年来，郊区增加值和工业总产值年均增长15%以上和30%以上，而农民收入年均增长徘徊不前，去年刚达到10%，城乡居民收入差距拉大。根据抽样调查，2004年上海城市居民人均可支配收入达到16683元，而农村居民人均可支配收入为7337元，城乡居民收入之比为2.3：1。其中，10%的纯农户人均可支配收入在3000元以下。五是农民的文化技术素质与农民市民化的要求不相适应。据统计，目前上海农业从业人员中，平均受教育程度只有7.34年，文盲率达12%，其中以妇女、中老年人、体弱者居多，农民实现非农就业转移难。由此可见，农业仍然是弱势产业，农民仍然是弱势群体。因此，上海在20世纪90年代实现浦东开发开放和浦西旧城改造以后，要实现21世纪初新一轮发展，特别是要在全国实现“两个率先”，建设经济发展、生活富裕、镇风文明、环境整洁、管理民主的现代化新郊区，就必须实施城乡统筹发展战略，加快城乡一体化进程，以加快消除城乡二元结构和城乡发展差距，这是上海实现全面、协调、可持续发展的一项具有全局性和战略性的根本任务。上海应该在全国率先成为城乡一体化的先行地区。

　　二、推进城乡一体化的基本内涵、指导原则和战略重点

　　马克思指出：现代的历史是乡村城市化的历史。城乡一体化是国际大都市发展的普遍规律。但是，我们必须立足中国的基本国情和上海的实际情况,科学地审视城乡一体的内涵、目标、方向和重点，走出一条具有时代特征、中国特色和上海特点的城乡一体化发展之路。

　　（一）城乡一体化的基本内涵

　　城乡一体化就是在高度工业化、城市化的基础上，突破城乡二元结构制度，使城乡经济、社会、生态，人口、资源、环境实现融合协调、一体化发展。城乡一体化也是城乡两个异质系统双向演进、非均衡整体发展的现代化过程。因此，城乡一体化不是城乡一样化，也不是要消灭农业、消灭农村，而是要根据城乡不同的区域功能，实现城乡经济社会全面、协调、可持续发展，并使城乡居民享受同等的国民待遇和现代文明。

　　在现阶段，上海推进城乡一体化的主要任务是：坚持推进“三个集中”，加快实现农业现代化、农村城市化和农民市民化，提升郊区的实力和水平；坚持统筹城乡发展，以改变城乡“二元结构”为基本要求，形成城乡资源配置、发展空间、功能布局一体化，实现城乡在经济、社会、文化、生态等要素上的优化组合和协调发展；坚持以人为本，为城乡居民创造平等的发展机会和利益分配机制，让农民利益与上海改革开放的大船一起水涨船高，实现城乡居民平等的国民待遇。

　　（二）上海推进城乡一体化的指导原则

　　1、坚持城乡统筹、协调发展的原则

　　上海作为国际性大都市，推进城乡一体化必须在战略的高度上综合考虑城市和郊区的资源条件，实现城乡一体化的协调发展。一方面要按照城市现代化的要求，强化中心城区对整个郊区的辐射功能，要带动郊区的工业化与城市化；另一方面要强化郊区对中心城区的支撑作用，真正使城市与乡村两者相得益彰，互补协调发展。

　　2、坚持以工哺农、以城带乡的原则

　　“以工哺农、以城带乡”是中央确定的城乡关系大政方针，对上海推进城乡一体化具有重要的指导作用。上海经济开始进入后工业化发展阶段，以工哺农的重要性显得更为迫切。按照“以工哺农、以城带乡”的方针，让大量财政资金和社会资源施惠农业和农村，力促农民增收，增强农村发展活力，提高中心城区对郊区的支持力度和带动效应，消除中心城区和郊区的“二元结构”体制。

　　3、坚持分类指导、稳步推进的原则

　　郊区10个区县在发展水平和资源要素上存在着非常明显的差异，发展中所面临的问题也是不尽相同，因此在推进城乡一体化过程中必须坚持分类指导和稳步推进的原则。城乡一体化的最终目标是最大限度地缩小城乡之间的差别，但就其客观进程而言，只有通过有区别、有重点和有选择的发展，才有可能加快实现一体化发展的最终目标。

　　4、坚持体制创新、利益公平的原则

　　城乡一体化的本质就是对城乡二元结构制度的突破和创新，因此，必须在政府引导，市场化运作的前提下，实现体制、机制的创新，大胆探索，勇于实践，突破瓶颈，破解难题。同时要兼顾国家、集体、企业和农民的利益，推进的速度、力度与社会、环境的承受程度相结合，尤其要切实维护农民的根本利益，让农民真正得到实惠。

　　（三）上海推进城乡一体化的战略目标

　　中央要求上海率先实现现代化，率先全面建成小康。党的十六届五中全会明确指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。”根据中央要求和上海经济社会发展“十一五”规划，上海推进城乡一体化、建设新郊区的目标如下：

　　1、总体目标

　　要站在国家战略高度，以世界眼光和崭新视角，按照上海建设现代化国际化大都市和国际经济、金融、贸易和航运中心的整体规划，加快推进农业现代化、郊区城市化和农民市民化进程，全面提高统筹城乡发展的水平，经过5-10年左右的努力，到2010年或稍长一段时间，明显缩小城乡差别，形成城乡一体化发展的基本框架，郊区城市化水平力争提高到75%左右。

　　在此基础上，再经过5-10年左右的努力，到2020年或稍长一段时间，上海城乡将在经济、社会、生态，人口、资源、环境等方面实现全面一体化发展，郊区城市化水平力争达到85%左右。

　　2、阶段目标

　　——2010年城乡一体化目标

　　到2010年，明显缩小城乡差别，初步形成城乡一体化发展的体制和框架。

　　产业发展：按照郊区“二三一”产业方针和“三个集中”的要求，初步建成宝钢、石化、嘉定汽车城和张江微电子四大产业基地的配套园区，基本形成以制造业为中心的新型工业体系，依托航空港、深水港和现代大交通网络，发展现代物流业和现代服务业；农业现代化水平明显提高，都市型农业的经济、生态、服务功能基本显现。

　　基础设施：按照上海未来城市空间布局，建设中心城区与新城、新市镇之间的轨道交通、高速公路等现代化城际交通网络，提高基础设施水平；由注重解决中心城区基础设施转向市域基础设施、重视市域基础设施对外辐射和衔接、优化基础设施资源配置，形成以人性化、捷运化、信息化和生态化为基本特征的一体化基础设施。

　　社会事业：基本形成以促进人的全面发展为中心的社会事业体系。重点建设与现代化国际大都市相匹配的一流的教育、医疗、体育事业，形成城乡一体的社会事业体系；建立城乡统一的社会事业财政支持体制；城乡居民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高。

　　劳动和社会保障：进一步完善城乡一体化的劳动和社会保障体系；稳定提高农民非农就业率，加快转移农村人口；加大财政对农村社会保障的投入力度，实现郊区居民在劳动和社会保障方面的国民待遇。

　　生态环境：加快生态环境建设，维护生态安全，提高生态质量，建设生态型城市，不断增强城市可持续发展能力。要按照建设一流生态城市的要求，加大对城乡“三废”治理，全面实行城乡统一的环保标准，将中心城区与郊区的生态环境统一纳入到一个大系统中，基本形成人与自然和谐统一的生态环境。

　　——2020年城乡一体化目标

　　到2020年，城乡在空间、人口、经济、社会、生态等方面全面实现一体化发展，基本形成以先进制造业为中心，园区化、多元化、开放型，“二、三、一”产业协调发展的新型产业体系；基本形成“新城—新市镇—中心村”梯度辐射、层次分明、各具特色、功效互补的“1966”都市城镇体系；基本形成与国际大都市相配套的基础设施和社会事业体系；基本形成完善的城乡一体化劳动和社会保障体系；基本形成人与自然高度和谐的环境友好体系。

　　（四）上海推进城乡一体化的战略重点

　　国际经验表明，伴随工业社会向后工业社会的转型，城市和乡村之间的关系将由对立趋向融合，集中体现在产业布局、基础设施、社会事业、劳动和社会保障、生态和人居环境等方面实现一体化。根据上海建设“四个中心”和郊区“三个集中”的目标，推进城乡一体化的战略重点是“五个加快”：

　　1、加快推进城乡经济发展一体化

　　经济发展是城乡一体化的重要基础。按照市委、市政府对中心城区和闵行、宝山辅城区、浦东新区和南汇区、崇明三岛及其他郊区四大区域功能定位，进一步明确郊区产业定位，加快建设现代制造业中心。要通过优化结构、产业升级、中心城市服务业扩散，大力发展郊区物流、服务业、旅游业、房地产等第三产业，实现二、三产业共同推动郊区经济的发展。要加快现代都市型农业建设，通过组织形式和增长方式的创新，提高农业经营者水平，提高农业综合生产能力，提高农产品品牌档次和安全卫生质量水平，进一步发挥农业的经济功能和生态功能。

　　2、加快推进城乡基础设施一体化

　　城乡一体化的重要内容之一就是实现基础设施一体化，使城区和郊区都具有现代化的社会公共设施，城乡居民都平等享用公共产品的机会。要进一步加大农村基础设施建设投入，加快城市基础设施向农村延伸，加快形成城乡系统配套、相互融合的基础设施，形成完善的道路、交通、电力、天然气、供排水、能源、防灾减灾、农业基础设施等多方面、多层次、多功能的基础设施服务网络，努力提高郊区市政基础建设水平，努力做到基础设施统一布局。以疏解转移中心城区人口、产业和公用服务事业，使郊区形成集聚效应和反磁力作用为导向，重点建设中心城区通往松江、安亭、临港新城的轨道交通，并逐步向其他新城延伸。按照“1966”城镇体系，在郊区基本形成城际轨道和高速公路网。并取消市域内的高速公路收费口，以畅通城乡交通。

　　3、加快推进城乡社会事业一体化

　　城乡一体化要实现中心城区和郊区的社会事业相互补充、协调发展的局面，打破城乡社会事业二元结构，鼓励和引导城市社会事业和公共服务事业向农村延伸，缩小城乡差别。实现城乡社会事业资源共享，使农村居民在教育、文体、卫生、科技、广电和信息等公共事业方面与城镇居民基本享受同等水平，实现城乡社会事业发展一体化。社会事业发展一体化的重要内容包括：进一步加大对郊区教育的投入，重点发展基础教育，建立城乡优质资源共享的教育体制；加强农村职业技术教育，构建农民技术培训和继续教育新体制；完善文化设施，丰富农村文化生活和提高精神文明；以提高城乡居民的健康素质为目标，建立城乡一体化的公共卫生、医疗救助和全民健身服务体系，进一步完善农村医疗服务体系、疾病预防控制体系、卫生监督执法体系和医疗救助体系，完善卫生服务设施和医疗装备，提高公共卫生保障能力和服务水平。

　　4、加快推进城乡社会保障一体化

　　社会保障一体化集中体现在破除对农民的歧视，打破城乡二元结构，解决城乡居民享受社会保障的差异，实现“保障待遇”一体化。推进城乡社会保障一体化的关键是：按照“一体化、多层次、广覆盖”的原则，完善农村社会保障体系，实现城乡社会保障事业同步协调发展；完善城保、镇保、农保三种养老保险制度之间的转换和衔接机制，不断缩小城乡社会保障的差异；加大政府对农村社会保障的公共财政投入力度，扩大社会保障资金的来源，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立覆盖全市、城乡一体的社会保障体系。

　　5、加快推进城乡生态环境一体化

　　上海作为一个特大型城市，应该把经济、社会与生态作为一个整体的复合系统来考虑，把城乡生态一体化作为增强城市核心竞争力的重要组成部分。上海未来的发展必须高度重视郊区生态环境建设，全面实现梯度转移型向互动互补型转化，使郊区成为调节城市生态的平衡区域，基本形成城乡生态环境高度融合互补、经济社会与生态协调的城乡一体化的生态发展格局。按照上海生态规划推进生态环境和人居环境的一体化。城乡生态环境一体化的重点是：统筹规划城市和农村生态绿地布局，净化生态环境，凸现生态特色，在空间上形成城乡共建、共有、共享的生态系统，形成城市、乡村和农田相互协调、融合互补的生态环境体系；通过财政引导、加征环保税、补贴转移等手段构建城乡之间的生态补偿机制，对郊区因环境建设而造成的经济损失应给予补偿；将城市的资源和要素融入郊区发展之中，将郊区的资源和要素融入城市发展之中，将上海城市的软功能（文化性、娱乐性、现代性）开发与郊区的软功能（自然性、空间性、情趣性）开发有机结合起来，大力发展“资源-产品-再生资源”模式的循环经济，形成有利于节约资源和保护环境的产业结构和消费方式，使上海城市人工生态系统与郊区自然生态系统融为一体，营造绿色上海，生态城市。

　　三、推进城乡一体化的对策和建议

　　在新的历史阶段，推进城乡一体化必须以“统筹城乡发展，构建和谐社会，实现城乡居民平等的国民待遇”为基本出发点；以城乡经济、社会、生态，人口、资源、环境综合协调发展为基本目标；以体制机制创新、改善城乡二元结构，实现推进的速度、力度与社会承受程度相适应为基本原则，坚持开创性、坚韧性和操作性的有机统一，切实研究制定和落实推进城乡一体化的各项政策措施。

　　（一）高起点地制定城乡一体化实施规划，明确城乡一体化发展方向

　　以党的十六届五中全会精神统一思想，提高推进城乡一体化的认识。城乡一体化是一个内容丰富、结构复杂的系统工程。上海城乡一体化发展至今，迫切需要有一个全面、系统、高起点的规划。高起点规划关键要提高对城乡一体化重要性、必要性和紧迫性的认识，切实把全市工作的重心转移到统筹城乡发展上来，克服重城轻乡、重工轻农的思想，改变城乡二元结构的规划和决策体制。通过规划明确城乡一体化的核心任务，规定政府工作的重点，描绘出清晰的目标蓝图，准确、系统地实施城乡一体化的战略任务。为此，建议由市发展改革委牵头，组织市规划局、房地资源局、建设交通委、经委、农委、教委等部门，按照上海城市总体规划和“十一五”发展规划的新要求，制定城乡一体化实施规划。重点突出以下规划：

　　第一，产业发展规划。按照全市生产力结构布局和郊区“二、三、一”产业方针制定城乡一体化的产业发展规划。重点体现：一是城乡产业融合发展。实现全市四大产业基地、九大市级工业园区和100多个经济小区联动、配套发展；二是郊区“三业”协调发展。要合理规划先进制造业、现代服务业和都市农业的空间布局和土地利用。按照“三个集中”的要求，确保基本农田，促进土地向规模经营集中；提高工业用地的使用效率，促进工业向园区集中。三是产业人口配套发展。根据农村城市化进程、城镇体系和人口布局，制定产业布局规划。通过中心城市社会公用事业和现代服务业等向郊区转移，在郊区形成产业和人口集聚的新高地。加快农村人口向城镇转移，市区人口向郊区导入，外来人口向城镇集中。在未来5-10年内，争取有百万农民向城镇集中，百万市民向郊区转移。四是薄弱地区扶持发展。要切实解决地区经济发展差距问题。对经济发展相对滞后的远郊地区、大农业生产区、水源生态保护区等，要研究相应的产业布局规划和产业扶持政策。特别是崇明三岛行政区划调整后，要按照三岛功能定位，高起点地制定综合生态岛、海洋装备岛和生态休闲岛规划，依托科技创新，推行循环经济，发展生态产业，努力把崇明建成环境和谐优美，资源集约利用，经济社会协调发展的现代化生态岛区。并把崇明大开发的远期目标和近期的产业开发结合起来，实现资源、产业开发效益的最大化。建议建立崇明岛生态建设基金和补偿基金，加大市级财政对崇明的转移支付力度。

　　第二，城镇网络体系规划。要按照“1966”城镇体系规划和“三个集中”的要求，建设若干城镇化示范点，探索经验，提高郊区城镇化水平，优化人口布局。一是要在“一城九镇”的基础上，重点突破松江新城、安亭新城和临港新城的建设。经过5-10年的努力，使之成为百万人口的大城市，成为中心城市人口和功能疏解及新的产业集聚的主要地区，形成规模效益和集聚效益，共同构筑中心城的反磁力系统。为此，要加快建设中心城区与三个新城之间的轨道交通，通过轨道交通向这些地区的延伸，加快人口、产业的集聚和新城建设速度。二是确定若干郊区居住形态和管理城镇化的先行区域。建议在外环线以内和新城规划区内，加快实行“村改居”，加大城镇化推进力度。三是要从旧城改造转向旧村改造。在郊区15个宅基地置换试点基础上，对面上的5万多个自然村落归并要制定总体规划，实行分类指导，明确归并、整治和改建的方向。

　　第三，社会事业规划。按照城乡一体化要求，实现社会公用事业规划全覆盖。重点要解决城乡社会事业发展不平衡，利用不均，郊区社会事业功能不全等问题。通过制定规划，实现中心城区教育、卫生、文化、体育等社会事业设施有序向郊区扩散，在郊区形成特色区域，提升郊区城镇的城市功能，使上海社会事业发展更加合理科学，更好地为城乡经济发展和人民生活服务。

　　（二）加大郊区社会公共事业的投入和建设力度，逐步完善郊区城镇的城市功能

　　中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议指出：坚持多予少取放活，加大各级政府对农业和农村投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工哺农、以城带乡的长效机制。对上海来说，必须切实加强公共财政对郊区公共事业的投入，改变郊区社会事业“短腿”现象，以提升郊区城镇的城市功能，增强其对城市人口吸纳能力，改善城市人口布局，提高郊区居民的生活质量。因此，要按照人口的规模和地域分布均衡地安排各项社会事业投入。

　　第一，把公共财政对社会公共事业的投入重点放到郊区去。按照城乡统筹发展、郊区后来居上的原则，建议从“十一五”起，本市公共财政对公共事业的投入重点要向郊区转移。为此，要合理调整“三级政府、三级管理”体制，做到专业规划和公共财政全覆盖，并适当调整市、区两级公共财政对郊区公共事业投入的比例，加大市级公共财政投入的比重。本市新增的公共事业投入的75%应用于郊区。为了加快缩小城乡公共事业的差距，在近3-5年内，公共财政对郊区教育、医疗卫生、文化等重点社会事业要制定规划，列出专项，加大投入力度。公共财政对公共事业的投入要逐步向村一级延伸。

　　第二，提升郊区教育发展水平。基础教育应该全市统筹，增加对农村基础教育转移支付，确定生均公用经费基本定额标准，使城乡青少年得到质量比较均衡的基础教育。要制定到郊区任教实行工资、待遇、住房等优惠政策，鼓励市中心区的教师和高校毕业生到郊区任教。通过提高郊区教师待遇吸引和留住优秀教师，如全市教师统一实行“阳光工资”，对在偏远地区工作的教师要有专门的地区补贴。

　　第三，加强郊区卫生设施的建设。根据城镇人口分布的新格局，调整医疗机构布局，真正形成分布合理、质量均衡的区域中心医院和社区卫生服务中心格局。加大对镇（村）卫生院、卫生室的投入，提高建设标准。乡镇卫生人员实行“阳光工资”，提高和保障基层卫生人员待遇，促进农村基层卫生服务能力提高。乡镇卫生院基层卫生服务费用实行全市统一编制预算，责任上收区（县）。

　　第四，大力提高郊区公共文化设施的建设水平。公共文化设施是建设社会主义新郊区的重要阵地。因此，要加强郊区文化馆、图书馆、影剧场、体育场、公园等公共文化体育设施的建设。对公益性的文化设施财政应给与大力支持，对经营性的文化设施要加快改制，走市场化、企业化道路，从而提升郊区的精神文明发展水平，从文化发展上实现“农民市民化”。同时，要按照“三级政府，三级管理”的要求，对区县下放城市管理权，做到责、权、利相配套。

　　（三）建立城乡统一的劳动就业和社会保障制度，确保城乡一体化进程中的农民利益

　　劳动与社会保障的一体化是城乡一体化的核心内容之一。目前，本市与市场经济相适应的城乡一体的劳动和社会保障制度已渐具雏形，在推进城乡一体化进程中要逐步加以巩固、完善和提高。

　　第一，劳动就业方面。要适应劳动力供求结构的新变化，强化政府促进就业的公共服务职能，健全就业服务体系，加快建立政府扶助、社会参与的职业技能培训机制。要全面地清理任何有碍农村劳动力自由平等流动的规章制度，使本市无论城乡户口促都能享受劳动力市场一致的待遇。要建立市、区（县）、镇（街道）三级统一的公益性就业服务机构，像解决城市居民就业一样，积极帮助郊区居民实现充分就业。要把失地农民作为解决劳动就业的重点对象，特别是已经进入镇保的失地农民，各级政府要研究对策，切实关注和解决他们的非农就业问题。对农村纯农户和弱势群体要通过政府购买岗位等形式，帮助他们实行非农就业“一户一岗”。为加快转移农村人口，提高现有劳动力和新生劳动力的非农就业技能，要借鉴发达国家农民技能培训经验，改革农村成人教育和职业技术教育制度，建立行之有效的农村劳动力就业培训新体系。

　　第二，社会保障方面。要建立健全与经济发展水平相适应的农村社会保障体系，按照稳定城保、推广镇保、完善农保、提高低保的要求，进一步巩固和完善农村社会保障制度，增加财政对农村社会保障的投入。建立公共财政对农保和农村合作医疗的托底保障机制，形成政府财政+企业（集体经济组织）+个人的交费制度。尤其要增加市级财政对农保和农村合作医疗的托底基金，逐步提高农村养老保障水平和合作医疗保障水平；对尚未户口转性、离土离乡非农就业的本市户籍的农民工，各类用工单位都要按规定为他们交纳社会保障基金，纳入相应的社会保障制度；对已经纳入镇保的农民工，用工单位也应按规定交纳镇保补充养老金，以提高其社会保障水平。在完善提高农保、镇保的基础上，进一步探索建立农保、镇保和城保之间可转换、可衔接的机制，并加快形成本市城乡统一的社会保障制度。

　　（四）建立郊区农民增收和财富积累的长效机制，为城乡一体化提供更坚实的物质基础

　　要使推进城乡一体化过程成为农民增收和财富积累的过程，这也是衡量城乡一体化成功与否的重要标志。因此，要贯彻落实中央关于“多予、少取、放活”的方针，正确把握“两个趋向”，实行“以工哺农，以城带乡”，采取综合措施，广泛开辟农民增收渠道，形成农民增收和财富积累的长效机制。

　　第一，创新农村集体经济组织，推进农村社区股份合作制改造。随着农村城市化和城乡一体化的推进，农村体制发生了较大变化。因此，要突破原有“三级所有，队为基础”的管理体制，不断创新农村集体经济组织。一是提高农业组织化程度。通过土地流转、规模经营、组建农民专业合作社、培育专业化农业经营大户等，扩大农民在农业产业链和农业衍生领域的就业空间，提高农业经营性收入；二是发展股份合作制企业。对有条件的镇、村和撤销建制的村、队，实行集体资产量化分配到集体经济组织成员，组成股份合作企业，使农民享受红利分配，增加长效收益。

　　第二，拓宽非农就业领域，增加农民非农就业收入。非农就业是农民增收的主要来源，郊区农民工资性收入已占人均年可支配收入的80%左右。因此，要继续落实推进农民非农就业的各项政策，确保每年转移非农就业劳动力10万左右。要加大对中青年农民和失地农民的职业技术培训，提高他们非农就业的本领。要实行本市农民工同样享受本市最低工资线政策，确保郊区180万非农就业农民工资性收入稳定增长。要降低农民自主创业的门槛和成本，并在税收、贷款等方面给予优惠政策。

　　第三，改革农村集体土地使用制度，增加农民财产性收入。一要继续实施并推广农民宅基地置换政策。通过宅基地置换，使农民不仅改善居住条件，而且取得与城镇居民同样性质的房地产权证，从而使农民住宅成为可上市可变现的重要家庭财产。同时，市农委等要抓紧研究宅基地置换后的承包地经营政策、农民就业保障政策、新型社区的物业管理政策等。根据基层干部群众要求，要继续实行市政府原有的农民建房政策，按照中心村的集中规划，形成农民建房和宅基地置换“搭桥”政策，既节约宅基地置换的成本，又加快农民居住集中。二要认真贯彻落实市政府已经出台的“征地留用”政策。通过对征地后留用土地的自主开发，股权量化，使地产变为资产；三要盘活农村集体非农建设用地。以租赁、转让、作价入股等方式进入市场，使之成为农村集体经济发展和农民增收的新亮点；四是积极探索“土地换保障”的机制。在城市化、工业化和农业现代化区域可试行“先征后转”的办法，即以解决农民户口、保障、就业为前提，政府通过土地储备中心先征收后转性，农民交回土地承包经营权，加快城乡一体化进程。

　　第四，加大帮扶和财政转移力度，促进地区均衡发展。按照“以工哺农，以城带乡，市场运作，帮扶结合”的原则，对经济薄弱地区实行市与区（县）、区（县）与镇村的挂钩扶持政策，带动这些地区更快发展。同时，市、区财政要根据实际情况，对经济薄弱地区加大转移支付力度，建立公共财政的区域补偿机制，以体现“效率优先，兼顾公平”的原则，提高这些地区的农民收入水平和生活质量。

　　（五）加强城乡一体化的法制建设，确保推进城乡一体化工作顺利进行

　　城乡一体化涉及国家多种法律法规和各种利益主体，但是城乡一体化又是在目前法制尚不完善的情况下进行的，因此必须正确处理依法行政和依法创新的关系。首先要严格执行国家现行的《农业法》、《土地法》、《土地承包法》等法律法规，确保城乡一体化在现行法律框架内进行，使推进城乡一体化的速度、力度与现行制度相吻合，这是城乡一体化得以持续发展的根本保证。其次，要加强推进城乡一体化的地方性立法调研。上海实施城乡一体化近20年来，创造了许多成功经验，制定了许多政府规章，对行之有效的政策、规章，要深入调研，听取意见，上升为地方性法规。如群众反应比较强烈的集体资产分配政策、农民住宅建造及宅基地置换政策，推进“三个集中”的规划纲要，小城镇保险制度，以及城乡一体化规划等，都可以在调研基础上提交市人大常委会讨论，进入地方性法规的立法程序。三要加强推进城乡一体化的法制监督工作，对违反《土地法》、《土地承包法》等法律，以及侵犯农民利益的，必须依法制止，并追究其责任，确保城乡一体化健康有序进行。

　　（六）实行以点带面稳步推进，切实加强推进城乡一体化的组织领导

　　改善城乡二元结构，推进城乡一体化进程是一项长期的战略任务，必须分阶段地稳步推进。各区县要像宅基地置换那样，选准突破口，先试点，然后以点带面，加大推进力度。从全市角度来看，要在浦东先试先行。抓住浦东综合配套改革试点的契机，切实制定城乡一体化的规划和推进步骤，使浦东成为上海城乡一体化的先行示范区域。

　　加强组织领导是推进城乡一体化的重要保证。据调研，沿海发达地区不少大城市都建立了推进城乡一体化或全面建设小康的专门领导机构。杭州市政协介绍，该市已经建立“一体化办公室”，由分管市领导直接挂帅，集规划、管理、资金于一体，加大了推进城乡一体化的力度。为此，建议上海应抓紧建立推进城乡一体化的专门领导机构，有市委或市政府一名分管领导挂帅，由市发展改革委、规划局、房地局、经委、建设交通委、农委、教委、卫生局、财政局等部门共同组成。领导机构办公室设在市发展改革委或市农委，具体负责日常工作。领导机构的主要职责是在市委、市政府的直接领导下，负责推进城乡一体化的规划和实施工作；负责推进城乡一体化的政策研究和指导协调工作；负责推进城乡一体化的目标管理和检查服务工作；负责推进城乡一体化的资金筹措和试点运行工作等。各区县也要建立相应的领导机构。全市各部门都要在市委、市政府正确领导下，把推进城乡一体化作为一项长期战略任务，摆上重要工作位置，进一步形成合力，形成共识，不断开创上海推进城乡一体化工作的新局面。

　　(市政协区县政协联络指导组)