政协上海市浦东新区委员会 

　　统筹城乡经济社会发展，是党中央新世纪作出的重大战略决策；坚持城乡一体化发展，是解决“三农”问题的根本出路，是现代条件下城乡互补融合、协调发展和共同繁荣的必然选择；加快城乡一体化，消除城乡二元结构，是推进综合配套改革试点，以体制创新增创浦东开发新优势的重要内容，围绕上海新一轮城市总体规划确定的关于本市要建成经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市的奋斗目标，作为改革开放的龙头，浦东将实践先行先试精神，成为率先突破城郊二元结构的区域。浦东新区经过15年的开发开放，已经实现了大规模城镇化、高起点工业化的历史性跨越。在未来的发展进程中，更应顺势而为，充分利用浦东开发的优势，先行先试的条件和相对厚实的基础，积极探索率先突破城郊二元结构的有效途径，力争加快推进郊区城镇化、城乡一体化进程，明显缩小城郊差别，尽快形成与上海国际大都市和浦东现代化新城区相匹配的城乡一体化发展新格局。

　　城乡一体化涵盖了空间、人口、经济、社会、生态五位一体的目标体系。作为城郊经济、社会统筹发展的重要内容和支撑点，浦东新区选择与群众日常工作和生活紧密联系，新区具有完全自主权的教育和卫生领域作为消除城乡二元结构的突破口，在充分调研的基础上，自2003年至2005年，化了两年多的时间，完成了教育一体化的转型，并着手调整城郊卫生的二元管理体制，为浦东新区到2010年率先消除城郊二元结构，基本实现现代化奠定了扎实的基础。

　　一、二元结构的由来及存在的问题

　　由于历史的原因，浦东新区在成立之初，教育卫生事业的二元结构已经存在，其具体表现形式为：沿江城镇化地区的学校医院区管区办，农村除少数重点中学、二级医院外，其余中小学和卫生院，都由镇（乡）管镇（乡）办，这样一种二元结构，既有历史的原因，也有当时存在的合理性。农村地区的教育卫生事业由镇管镇办，客观上减轻了区级财政的负担，能够在开发建设之初集中财力推进大规模高强度的开发，迅速拉动以四大开发区为主体的浦东开发开放。但是，随着时间的推移，二元结构的弊端越来越显现，成为浦东新区社会公共领域中明显的不公正现象，任其发展将会严重影响浦东新区在维护社会公平的基础上实现率先现代化的目标，到本世纪初，浦东新区教育卫生领域的二元结构差异越来越大，其主要差异有：

　　1、资金投入的差距

　　以高中教育为例，2001年，原区管与镇管学校生均教育经费之比为1.73:1，生均公用经费之比为3.12:1。以地段医院（区管）与卫生院（镇管）比较，2003年，地段医院每万人服务人口获得的财政投入为25.30万元，同期卫生院只获13.20万元，差距接近2倍。其他在固定资产、净资产总额、每职工净资产等项目比较中，差距明显，需要进一步说明的是，由于浦东新区各镇经济发展水平的差异，因而体现在对教育卫生事业的投入上，相关指标的差距会更大。

　　2、人才流失的困惑

　　浦东新区作为日新月异的开发区，从全国乃至全世界集聚了大量优秀人才，教育卫生领域也同样如此，但是由于城郊二元结构所形成的梯度落差，本地人才和引进人才都愿意在经济条件和工作条件相对较好的沿江地区落户和工作，少有主动要求到东南部郊区落户和工作的。即使有些引进人才到郊区工作，也是以此为跳板，站稳脚跟后想方设法往沿江地区跑。以地段医院和镇卫生院相比，2003年底，浦东新区各地段医院拥有医生51人，其中本科及以上学历8人，或是中级及以上职称18人，而卫生院对应的数字分别是45人、5人、11人，总体上只及地段医院的60-80%。

　　3、管理体制的碰撞

　　教育卫生事业的二元结构不仅体现于地区之间，也体现于郊区学校、卫生院的管理体制方面。由于是镇管镇办，镇党委、政府对镇域内的学校具有相当的人事权。一般模式为党组织负责人由镇党委征求主管局意见后任免，行政负责人由主管局征求镇的意见后任免。这样一种双重管理的结构，对于配备一个结构合理的班子来说难度颇大。同时对于一般工作人员跨区域的调配流动也带来一定影响，不利于人才资源的合理流动和最优化配置。

　　4、公共产品质量的制约

　　教育和卫生事业都是由政府主导为人民群众提供公共产品的行业，由于以上几方面的因素，城区和郊区在为人民群众提供公共产品方面存在明显的差异，存在不够公正的状况，从而影响到政府提供的公共产品质量的整体提高。教育方面，依据办学水平评估若干综合指标，镇管学校教育教学质量约三分之二处于全区平均水平以下，从而影响到整体水平的提高。近年来，浦东新区高中阶段入学率、高考升学率、高级教师比例，在市区两级重点中学就读的学生比例均明显低于全市平均水平。卫生方面，郊区每个卫生院平均服务人口不到地段医院的一半，但服务区域是地段医院的3倍多，导致较低的医疗服务收入和较高的预防保健成本，收入和支出的反向拉动使原来紧张的资金更显短缺，而郊区高比例的流动人口，则进一步加大了镇卫生院开展预防保健工作的成本。

　　二、推进教育卫生事业一体化，促进均衡和谐发展

　　为了消除城乡二元结构，促进社会事业的均衡和谐发展，保证全体公民能够公平地享受政府提供的公共服务产品，自2003年9月起，首先在教育领域推进城乡一体化，2005年又开始推行卫生事业的一体化。至此，影响新区社会事业发展的体制因素得到消除，教育卫生事业在新体制下得到新发展。

　　教育方面，自2003年9月1日起，按新区统一的学校经费预算管理办法和预算编制标准实行预算管理，相关教育经费由社会发展局向86所原镇管学校拨付，形成全区统一的拨款模式。同时，抓紧进行教师购房贴息工作、基本建设项目、固定资产划转，以及组织人事管理等移交工作。卫生方面， 2005年7月28日，新区开始实施卫生二元并轨，13个镇的17所镇卫生院调整为区办区管、镇卫生院的预决算管理纳入区级口径，实行区级统一的卫生经费预决算管理办法和预决算编制标准。镇卫生院的党组织由社工委统一管理，日常事务由社发局相关部门实施管理。

　　教育、卫生事业全面实行区办区管后，对于推动浦东新区教育卫生事业的均衡发展起到明显作用。一是郊区的教育卫生事业在财力上得到保证，实行区办区管后郊区学校和卫生院的财政拨款由区按统一标准直接拨付，改变了以前城郊之间不平衡，各镇之间不平衡的状况。2005年，新区的生均经费达到初中1200元，小学1100元的标准；二是为全区教育卫生事业水平的全面提升奠定基础。教育方面，撤除原来的18个学区，成立4个教育署，每个署区划内既有城区学校，也有郊区学校，有利于城郊教育的交流互动、优势互补、均衡发展，实现区域教育的整体发展。卫生方面，将郊区卫生院、村卫生室人员的培训纳入新区的人员培训计划之中，统一目标和要求，使郊区卫生人员的素质得到整体提升。三是实行一体化管理提升了管理水平。教育方面，通过对学校的督导随访，加强信息技术与课堂教学整合，促进郊区学校充分利用现代信息技术，推进课程和课堂教学的改革与发展。同时在教师培训的一体化，推进研训一体化等方面，也采取切实措施，提高郊区学校教学的基础管理质量和水平。通过调整郊区的高中教育资源布局，切实提高整体办学水平，促进内涵发展。卫生方面，对卫生院进行功能转换，组织医务人员参加全科医院培训，适应社区卫生服务需求，开展纵向联合，由二级医院对口扶持指导卫生院，延伸二级医院服务半径，以提高卫生院服务水平。四是政策向郊区倾斜，稳定队伍提高素质。教育方面，制定郊区教师津贴政策，按郊区教师总数10%的比例给予骨干教师每人每月500元补助，郊区教师津贴按教龄每年增加5元。规定评聘中学高级教师职务的教师，必须有在郊区。任教一年以上的经历，为鼓励支持城区优秀教师到郊区任教，城区优秀教师到郊区支教给予奖励性津贴。教育二元并轨以来，已有101位城区优秀教师到相对偏远的郊区学校任教。卫生方面，建立统一的人员流动机制和平台，畅通各地区、各层次医疗机构人员的流通渠道，鼓励医务人员以各种方式到郊区医疗机构长期或短期工作，或开展合作项目。

　　三、消除二元结构，为一体化扫清体制障碍

　　浦东新区在实现教育、卫生方面的一体化后，将面临更为艰巨的全方位的城乡一体化任务。教育和卫生作为专门领域，一体化推进主要集中在财力支持、人员流动、体制调整和事权管理等方面，通过阶段性的工作推进，完成这些任务并不难，难点在于在完成本领域内一体化推进任务后，如何在新体制内丰富城乡一体化的内涵，在全体公民接受公共服务产品方面真正达到公正、均衡、有效的目标，使教育卫生的一体化为全方位的一体化发挥先导作用和示范效应。

　　1、破除地区壁垒，促进人员流动。在管理实现一体化之后，要建立覆盖全区的教育卫生人员自由流动的公共平台。通过这个平台，个人可以选择更适合自己发展的教育卫生机构，单位可以选择自己急需的或符合本单位发展方向的人员，从而使人力资源的配置通过双向选择达到最优化和效益最大化。

　　2、统一标准，实行“阳光”薪酬。作为从业人员，应该依据本人的业务水平，工作量来核定其薪酬，排除地区因素和单位因素。可以考虑在全区统一标准，实行“阳光”薪酬，以保证在全区范围内实现同行业从业人员在收入方面的公平。同时对学校、医院、卫生院等单位实行收支调控，避免使依托政府投入和优质资源所带来的高收益直接转化为个人收入。

　　3、实行政策倾斜，鼓励优秀人才到郊区工作。要继续通过调整各类津贴标准，发放郊区津贴，在职务评聘方面制定倾斜政策等各种措施，鼓励优秀人才到郊区工作，促进全区教育卫生事业的均衡发展。

　　4、开展项目合作，共享优质资源。可以通过城区与郊区的校际、院际的项目合作及其他合作方式，使优质资源相对集中的城区院校能够向郊区输出优质资源，扩大优质资源的社会覆盖面，发挥更大的作用。

　　5、运用现代技术，促进城郊一体。充分利用信息技术，建立覆盖全区的远程教育、远程诊疗网络。优秀教师的课堂教学通过网络使全区学生受益，疑难杂症通过网络会诊得到高水平的治疗，从而使教育卫生水平在全区范围内逐步达到均质化、优质化，巩固和发展一体化的成果。