市政协常委、上海市建纬律师事务所主任   朱树英 　　

　　上海的城市大建设、房地产大开发自1992年至今已超过十年了。十多年来，上海的房地产获得了长足发展，整座城市建设朝着国际大都市方向快速演进。但是十年前开发建设的房屋质量缺陷尤其是地基和主体结构方面的质量缺陷正在逐步显露，有些质量缺陷已经成为危及不特定人群安全的重要隐患。我国《建筑法》早在1998年３月1日施行时已明确规定了建成的房屋在合理使用年限内应确保地基和主体结构的安全使用，维护使用者合法权益的原则。上海市最先开发的商品房屋已过十年的客观现实，对切实有效地贯彻这一基本原则已严肃地提出了地方立法加强房地产安全健康发展的重要课题。笔者认为：当前上海市的房地产市场法制环境的进一步健全和发展，更多的应当根据超常建设时期可能遗留的房屋质量缺陷和隐患制订相应的地方立法，以确保不特定人群的安全，并据此探索和调整本市的房地产立法进程。

　　一、上海市房地产开发在地基和主体结构方面存在质量隐患

　　作为一名建筑房地产领域的专业律师，我有机会接触来自司法实践的案例。目前正由我处理的以下两个案例，从一个侧面反映本市在十年前开发商品房屋在地基和主体结构方面存在的质量缺陷和隐患，案件本身以及从中可以发现的问题值得有关立法部门和行政管理部门的重视。

　　2004年3月，我受理了一起因桩基质量缺陷引起大楼沉降不均而导致大楼倾斜超标的质量纠纷案件。位于本市四平路、临平路交界处的本市某进出口商务大楼，1992年立项，1995年底建造至结构封顶时的阶段质量验收均合格。1996年初在电梯安装时发现大楼垂直度有质量问题而停工，至今停工已超过十年。期间经专业质量鉴定机构先后三次鉴定，确认房屋倾斜率超过5.7‰。为正常倾斜率的3倍，最大倾斜达26CM，其原因是施工期间发生截桩引起大楼不均匀沉降所致。今年2月，上海市第二中级人民法院对本案作出一审判决，由施工单位承担因质量缺陷造成的停工损失等共1180万元。由于大楼的纠偏整改工作尚未进行，损失中尚不包括质量整改所发生的费用。本案先后三次质量鉴定中一个突出的问题是:前两次鉴定结论均指出大楼的不均匀沉降仍在过程中，直至第三次鉴定结论才确认沉降已经稳定。国外专业学术界信奉建筑工程地基和主体结构质量十年才能稳定的理论，据此创设完工工程十年质量保险制度。本案建筑物桩基不均匀沉降十年才得以稳定的鉴定结论证明了国外这种理论的现实性。

　　上述案件因当事人不服一审判决而提起上诉。我还在案件二审中，又接洽了另一起商品办公大楼的主体结构质量缺陷案件。本市宝山区一幢使用已超过十年的商品房办公楼，房屋交付使用时经质量验收为合格，近期却发现大楼结构工程的混凝土桩的石子爆裂。经初步鉴定，混凝土结构件强度仅为设计强度的50%左右，被确认为局部危险房屋。房屋所有人面临着是径直提起质量缺陷诉讼呢，还是先撤离大楼内的承租户的重大难题。

　　上述两起案件均系本市十年前大建设时期遗留的建筑物地基和主体结构方面的质量缺陷，分别属于商品房屋已实际使用与否的不同情况。两起案件仅仅反映了上海十年前大建设时期开发的商品房屋出现的地基和主体结构质量问题的一个侧面。就是笔者正在撰写本文时，五月一日《新民晚报》第A6版又报道了本市临潼路上一幢正在改建装修的五层厂房屋顶突然坍塌，造成一死两伤的惨祸的消息。属于隐蔽质量缺陷的地基和主体结构方面的问题存在于建筑物的内在肌体，这些质量缺陷比建筑物外露的广告牌，空调固定不牢而坠落以及玻璃幕墙使用年限过长导致大玻璃空中坠落等外在质量问题更严重、危害更大。

　　二、本市房地产开发有关地基和主体结构的安全保障立法滞后

　　前述两个案件质量缺陷本身的处理过程，突出反映出本市的房地产开发缺乏有关地基和主体结构的安全保障立法，反映城市管理方面缺乏商品房健康安全使用的预警机制和及时反应能力。本市的房地产开发的地方立法中，有关于房屋竣工验收及使用许可的一系列法规和规章，但缺乏交付后在使用过程中发现有地基主体结构质量缺陷时如何应对和处置的地方立法和相应机制。这是一个应当尽快建立健全的立法配套问题。在前述第一个案件中，法院对质量缺陷整改费用没有作出相应判决，是因为大楼的地基质量缺陷尚未整改。而例如案件中发生的质量缺陷是否应当整改？何时整改？整改方案由哪一个部门审查、批准？按什么标准审查、批准？这一系列必须明确的问题，目前本市房地产开发的地方法规和规章中规定并不明确，以至于工程已停工十年，但一系列问题仍是悬而不决，由于整改尚未进行，法院也难以作出判决。在第二个案件中，当商品性质的办公楼发现主体结构质量缺陷情况已经有初步鉴定结论后，应由哪一个部门作出最终鉴定结论？应当在已发现主体质量缺陷之后的什么时间内作出最终结论？属于局部危房的商品房能否继续使用？商品房的承租户在什么情况下必须撤离，如何撤离？由哪一个主管部门下令撤离？例如这一系列涉及使用者安全的重大问题，在目前本市的房地产开发的地方法规、规章中仍缺乏相应规定。

　　确保房地产开发的地基和主体结构的质量，保证其正常安全使用，是房地产开发保障体系的主要内容，本市房地产开发有关地基和主体结构的安全保障体系的立法滞后和空缺值得引起立法部门的高度重视。完善和健全房地产开发有关地基和主体结构的安全保障立法，不仅是健全房地产立法体系和完善法制环境的市场需求，而且也是国家法律对地方立法的明确要求，在上海，这个要求更为现实和重要。

　　1992年邓小平同志南巡讲话发表后，上海是率先进入大建设时期的城市，房地产开发也是率先蓬勃发展的，这是上海城市建设和发展的一大特点。我国《建筑法》第60条规定：“建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量。建筑工程竣工时，屋顶、墙面不得留有渗漏、开裂等质量缺陷；对已发现的质量缺陷，建筑施工企业应当修复。”第62条规定：“建筑工程实行质量保修制度。建筑工程的保修范围应当包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程，以及电气管线、上下水管线的安装工程，供热、供冷系统工程等项目；保修的期限应当按照保证建筑物合理寿命年限内正常使用，维护使用者合法权益的原则确定。具体的保修范围和最低保修期限由国务院规定。”根据《建筑法》的规定，国务院制订的《建设工程质量管理条例》第40条规定：“在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：（一）基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；（三）供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；（四）电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为2年。其他项目的保修期限由发包方与承包方约定。建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。”这些法律和法规中有关确保地基和主体结构质量以及合理使用寿命内保证建筑物合理寿命年限内正常使用、维护使用者合法权益的原则在地方如何贯彻施行，尤其是上海这座较早进入大建设时期的特大型城市如何贯彻国家的这些明确的法律规定，是不可回避的地方立法重要课题。

　　三、保障上海房地产市场健康安全发展的法制建议

　　为促进本市房地产市场持续健康发展，加强对房地产市场存在的有关建筑物地基和主体结构质量缺陷的监管和调控，预防上海出现类似韩国大建设时期遗留的地基和主体结构质量缺陷造成仝水大桥和三丰百货大楼倒塌的严重事件，确保对商品房交付使用后的使用者合法权益的有效保护，特建议：

　　1、从立法指导思想上既要重视房价调控，又要重视安全预警

　　查阅本市近十年来有关房地产市场的地方立法和主要政策，不难发现其主要内容都是围绕着房价问题，关于房地产安全使用预警机制和质量紧急情况的预案方面的立法几乎是一个空白。给人的印象是只要对房地产市场的房价调控得当，市场就能健康安全发展，这是一种突出房价忽视质量的倾向。事实上，房价和品质是房地产开发的权利义务关系的主要对价标志。出现这样的立法失调显然有立法指导思想方面的疏漏。为此，建议本市立法部门在房地产开发重视房价的立法和政策调整的同时，应加大对商品房交付后质量检测，以及对质量缺陷尤其是对地基和主体结构质量缺陷的有针对性的立法，从强化政府的管理职能和保护广大不特定人群的安全以及社会稳定，建议在一段时间内，加强这方面立法应成为重点。

　　2、尽快制订《上海市商品房交付后地基和主体结构质量管理办法》

　　目前本市的建设主管部门的职责分工，对建设工程施工阶段的质量调控有对应的管理部门，有整套的管理体系和制度，但对建筑物交付后尤其是商品房交付后出现地基和主体结构质量问题的调整，却缺乏相应的管理部门和相应的管理体系和制度。事实上，商品房交付使用后，一旦出现地基和主体结构的质量缺陷，由于此时房屋已经使用，发现、检测、确定其质量缺陷情况更复杂，操作更困难，处理稍有不慎就会造成重大人员伤亡，或者引起社会稳定方面的问题。而采取行政手段，对危险房屋及时下令人员撤离，才是避免人员伤亡的最有效办法，因此，本市迫切需要有一套相应的制度和政策，迫切需要制订《上海市商品房交付后地基和主体结构质量管理条例》，并提高其立法层次。

　　建议市人大将制订上述管理条例尽快纳入立法调研计划，组建有力班子及时组织立法调研，并尽快列入立法计划，使涉及本市的商品房交付后出现地基和主体结构质量缺陷的检查、检验、鉴定确认，人员撤离及安置、财产保险、损失承担等相关问题的处置纳入法制轨道。

　　3、落实部门，及时建立商品房安全使用预警机制和紧急情况处理预案

　　如《新民晚报》报道的案例，如果本市有交付后商品房包括存量房屋的安全使用预警机制和紧急情况处理预案，有地基和主体结构质量缺陷的房屋能够在发生事故之前被发现，被采取措施的管理机制，本案事故造成的死伤本应可以避免。在建筑工地和施工现场有完整的安全施工的操作规程不是有效避免了许多安全事故吗？本市十年前大建设时期遗留的质量隐患并非子虚乌有，而是现实存在着。在这种情况下，为什么对交付后正在使用的房屋可能存在的地基和主体结构方面的质量缺陷不相应制订安全使用预警机制和紧急情况处理预案呢？

　　4、建议组织力量对十年前开发的商品房屋有质量投诉的，进行一次专题检查，发现问题及时采取措施

　　韩国在大建设时期遗留的地基和主体结构的质量隐患，在十年后出现仝水大桥和三丰百货大楼倒塌造成数百人伤亡的恶性事故，一定不可以在上海发生。为使已交付使用房屋有地基和主体结构质量缺陷的情况能及时发现，同时也为制订相应的法规或规章作立法调研，同时也为建立商品房安全使用预警机制和紧急情况处理预案创造条件，建议本市有关部门组织质量检测人员对十年前开发的商品房有相应质量投诉的，组织一次普查性质的专题检查，使本市的此类问题能够尽早发现，及时分析情况进行有针对性处理。建议组织专题检查领导班子，在专题检查中发现典型案件要及时研究、及时对策。例如宝山区那幢正在使用已被发现混凝土强度只达设计要求50%的局部危房，就应当由行政主管部门根据情况及时作出人员撤离并责成有关单位妥善安置的处理决定，千万不要重蹈覆辙，等出现重大事故之后再来追究责任，再来吸取教训。