上海市房科院房地产经济研究所副所长  何晓玲 　　

　　到2005年年底，通过廉租住房、租金减免、城市旧住房拆除改造、平改坡综合改造和成套改造等政策和措施，已使200多万户居民家庭改善了居住条件。但是，在低于全市人均可支配收入约60%的家庭中，通过享受廉租住房政策获得政府住房补贴的最低收入家庭仅1.9万户，所占比重极小。而现阶段由于房地产价格的上扬，已造成部分希望进一步改善住宅空间的中低收入家庭觉得，住宅消费的支出到了难以承受的程度。因此，要维护城镇中低收入家庭的基本居住权，上海住房保障体系需不断的完善。

　　一、完善上海住房保障体系框架的设想

　　住房保障体系的研究，无非是解决“谁决定给什么、给谁”的问题。上海住房保障体系主要在行政、经济、法律等有关政策法规的宏观调控下，由政府主导，建设、金融等配套机构参与，给符合条件的中低收入家庭改善住房环境提供帮助。

　　1、享受对象

　　在５月２９日国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中有“中低收入群众”、“低收入家庭的住房困难”等概念性用语，对此如何界定？界定的合理与否，会直接影响政策的效率，甚至对整个社会经济造成影响，并在很大程度上涉及地方政府的财政支出。笔者在对上海城镇居民住房消费能力分析的基础上，结合近十年的上海房地产市场的变化情况，建议享受对象界定如下：

　　条件一，家庭上一年人均可支配收入低于当年市统计局公布的全市城镇居民上一年平均可支配收入；

　　条件二，家庭人均居住面积低于7平方米（含7平方米）；

　　条件三，户主取得本市城镇常住户口10年（含10年）以上。

　　满足以上三个条件，按有关部门抽样调查的数据推算，到2010年，约71.11万户，忽略原住房面积，按每套建筑面积70平方米计算，需新增建筑面积4977.7万平方米。如果按2005年年底，上海廉租住房累计补贴金额2.45亿元，享受对象1.9万户的单位家庭住房补贴金额来推算，需资金约91.7亿元；按2005年年初，政策性中低价位商品住宅工程项目平均建设成本计算，投资金额约2052亿元。如此多的运作资金，仅依靠政府每年的财政支持，简单地采用以上任何一种住房保障方式，是难以开展的。需要采用廉租住房、政策性中低价位商品住宅和积极盘活存量住房等多种政策的引导，在政府、企业、城镇居民三者共同努力下，逐步实现。

　　2、住宅标准

　　以住房面积的大小界定住宅生活水平高低的，将逐渐被以提倡中小套型、精致的住宅生活消费观念和消费方式所替代，住房保障主要以保障中低收入家庭基本的居住空间为目标。因此，确定解决中低收入家庭可享受的住宅标准应按2001年8月1日开始施行的上海市工程建设规范《住宅设计标准》，家庭2口时设计的最小建筑面积为基本住宅标准（人均建筑面积约21平方米）。房型单套建筑面积主要集中在50、70、90平方米。

　　计算公式如下：评价系数=1-所选房型单套建筑面积/（上海人均基本住宅面积*家庭成员）。其中，评价系数绝对最小值所对应的那套建筑面积为符合条件家庭可享受的住宅标准；当评价系数绝对值相同时，优选评价系数为负值相对应的那套建筑面积为符合条件家庭可享受的住宅标准。

　　3、定价原则

　　政策性中低价位商品房价格，遵循成本加微利的原则进行核定；廉租住房租金可以是成本租金或福利租金。其价格低于周边市场平均价格，以优惠的价格区别于市场化的商品住宅价格。价格调控主要遵循“适度波动、相对稳定”的原则。

　　当房价上涨的速度快于中低收入居民收入增长的速度时，中低收入居民对商品房的承受能力下降，需要控制建设成本，政府要加大补贴力度，保持政策性中低价位商品房的价格稳定，突显政府抑制房价的意图，控制房价的大幅上扬。可能的趋势是，商品房同中低价位商品房之间差价变大，这时，应增加政策性中低价位商品房的供应量，使住宅供应结构趋向合理。

　　当房价上涨的速度基本等于居民收入增长的速度时，中低收入居民对商品房的承受能力保持不变。政府应当根据居民收入的增长速度，上调中低价位商品房的价格。可能的趋势是，政策性中低价位商品房价格的涨幅同商品房保持一致，住宅供应结构相对稳定。

　　当房价上涨的速度小于居民收入增长的速度时，中低收入居民对商品房的承受能力增强，政策性中低价位商品房价格可以适度上调，市场上合适住房的“寻租”机会增加。可能的趋势是，政策性中低价位商品房同商品房之间的差价变小，这时，可适当减少政策性中低价位商品房的供应量，增加市场化商品房的供应量，住宅供应结构趋向合理。

　　4、供应方式

　　除了可以盘活存量住房外，政策性中低价位商品房，是上海廉租住房政策中实物配租的重要房源之一，是上海市重大工程、重点旧区改造等建设项目被拆迁居民和符合条件的中低收入家庭的政策性商品住房，供应方式主要采用“租售并举”。

　　自2005年年初以来，随着国家对房地产市场宏观调控措施的显现，市中心动拆迁中低收入家庭获得的补偿金额的上升，许多符合条件的动拆迁中低收入家庭获得补偿款后，选择购置房地产市场合适房源比重增加。由于购置位于郊区城镇适宜居住区域的上海政策性中低价位商品住房的比重下降，和部分入住居民工作、生活、学习不便呼声的出现，导致政策性中低价普通商品住宅一直未运作供应。其对社会上许多无力通过自己的经济实力改善居住的家庭是不公平的。他们没有经济能力改善居住条件又不能享受政府的住宅补贴。另外，由于土地资源的有限，成片的政策性中低价位商品住宅的基地，不得不选择在城乡公建基础设施极其薄弱的区域，而对于这种情况可以通过对政策性中低价位商品住宅基地基础设施的建设而改变。

　　此外，分层和有计划地实施“租售并举”住房保障供应方式之前，必须对符合条件的家庭进行居住和收入情况的详细核实，再设计合适的运行机制保障其顺利运作。

　　二、保障上海住房保障体系运作的有关对策建议

　　要使上海住房保障体系得以长期运作，不仅要对享受对象和住房标准进行合理界定，建立合理的运行机制，而且，要有强有力的金融等配套措施的支持。

　　1、建立上海中低收入家庭住房保障基金中心

　　中低收入家庭住房保障是非市场行为，需要不断有资金来对符合条件的中低收入家庭改善居住进行补贴。因此，应建立相应的上海中低收入家庭住房保障基金中心（以下简称“基金中心”）。基金主要来源除了现在已纳入住房保障专款专用帐户的，如部分公积金增值收益，公房出售归集款、财政补贴等方面收入外，还应将经营性土地使用权出让所得的部分出让金和住宅流通交易税收等资金归集入基金中心。所归集的资金，补贴给廉租住房运作和政策性中低价位商品住宅的建设。该基金必须是对外公开并且专款专用，其可作为市场化商品住宅和政策性中低价位商品住宅建设的调节指示器（如图），使中低价位商品住宅与商品住宅建设的供应结构，通过市场机制自动调节，达到均衡状态。

　　中低价位商品住宅

　　基金充足

　　补贴 

　　基金中心

　　开发建设机构

　　住宅市场平衡资金流 

　　市场化商品住宅

　　基金不足

　　税收 

　　            图   基金中心资金流程图

　　2、加快政策性中低价位商品住宅基地的配套建设

　　上海政策性中低价位商品房的开发、建设和供应，是加强上海房地产市场调控和推进住房保障制度建设的重要举措之一，在上海城市经济和社会发展中起着调节、保障、稳定和引导资源合理利用的重要作用。但是，2005年，中低价位商品房基地的市政公建配套极其薄弱，造成交付使用的政策性中低价位商品住宅入住率很低。在2006年年初，科研人员分别对金鹤新城、菊泉新城、黄山、东陆、平阳五个小区入住居民进行了随机调查。其中，有44.8%的家庭表示满意，44.4%的家庭表示一般，而另有10.8%的家庭表示不满意。不满意的入住业主，主要集中在金鹤新城和菊泉新城二个基地；较为满意的入住业主，主要集中在闵行区平阳、浦东新区黄山、东陆三小区内。不满意的因素，主要是公建配套差。分析这些小区的建设年限，黄山、东陆、平阳三个小区从第一期项目投入建设以来已近十年，公建配套已初步形成，已形成相对较成熟的住宅社区，是受城镇市民欢迎的。因此，为中低收入家庭创造生活、工作、学习的良好环境，加快上海国际化大都市的建设步伐，有关部门应加强中低价位商品住宅基地的公建配套建设。

　　3、采用多种方式保障中低收入家庭的基本住房

　　解决上海中低收入家庭住房的居住问题，以缓解中低价位房源的供需矛盾，以政府主导建设一定面积规模的中低价位商品住宅是方法之一。但是，直接建设政策性住房不是解决中低收入家庭住房问题的唯一方法，还有许多种方式和采用，如间接补贴，甚至以非住宅手段的方式可协助解决，如旧区改造和加强区域经济社会发展，增加就业岗位等。另外，采用贷款贴息、返还房产契税等财税、金融政策，从需求效应出发，鼓励这些家庭出售或出租原住房，盘活存量资产，提高改善住房的消费支付能力，使新一轮上海住房保障体系顺利运作。

　　4、加快完善上海政策性中低价位商品房的开发、建设和供应的有关政策

　　自沪府发（2005）36号《上海市配套商品房和中低价普通商品房管理试行办法》颁布以来，上海政策性中低价位商品房的开发、建设和供应管理细则一直未颁布。应尽快完善上海中低价位商品房的开发、建设和供应的相关管理法规，让真正应该享受的中低收入家庭享受到政府住宅补贴。