上海市房产经济学会副会长、教授级高工刘锦春 　　

　　住房具有双重属性，它既具有商品属性，又具有人类依赖生存的生存属性。鉴于此，我国改革开放以来，逐步建成了以高效的市场机制和相应的保障体系紧密结合的住房供应系统。通过市场机制，实现其商品属性，解决复杂的住房需求结构，满足多样化的消费需求；通过保障体系，实现其生存属性，解决低收入家庭住房支付能力问题，使人们的住房基本需求得以保障，两者有机结合形成了完整的住房供应系统，实现全社会“居者有其屋”的人居环境。

　　改革开放以来，在邓小平的社会主义市场经济理论和住房制度改革思想的指导下，充分肯定了住房的商品属性，推动了房地产市场经济的发展，基本实现了住房市场化，居住水平和居住质量大幅度提高，促进房地产业成长为支柱产业，带动了国民经济的快速增长。上海人均居住面积从1978年的4.5平方米，上升到2004年的14.8平方米；1991年以来，上海共销售新建商品房2亿平方米，二手房成交面积1亿平方米，两者相加相当于250万套住房，为250万户以上的家庭，通过市场改善了住房条件，占目前全市居民家庭400万户的60%以上。房地产增加值占全市GDP的比重从1990年的0.5%上升到2004年的8.4%，在全市经济增长率中，房地产业增长的直接和间接的贡献率约为2个百分点左右，对上海国民经济15年来保持两位数增长作出了巨大贡献。房地产市场化功不可没，住房的商品属性事关重要，是发展市场的理论支撑，同时为建立低收入住房弱势群体的社会保障体系，奠定了经济基础。

　　住房是最基本的生活资料，是人们栖息场所，关系到人们的基本生存需求和整个社会的安定。因此，上海在深化住房制度改革，培育和发展房地产市场的同时，始终坚持住房保障体系的建设。1987年，上海启动了住房解困项目，逐步形成了“政府补贴一点，单位资助一点，个人拿出一点”，三者共同负担的住房解困途径。历时12年解困，至1999年结束，累计解决了市区人均居住面积4平方米以下的住房困难家庭近12万户，直接受益市民近50万人，并建成了市光、国和、康乐、民苑等一批解困住宅小区。2000年开始探索建立“廉租住房制度”，逐步解决最低收入家庭住房问题；2003年开始探索建立低收入家庭廉租住房政策和完善中低收入家庭的住房保障政策。但是，住房保障的覆盖面不大，力度不强、制度不全、不能体现全社会住房公正、公平性，与实现住房生存属性不相适应。为此，健全上海住房保障体系框架，发展住房保障事业，是当前构筑和谐社会的重要举措。

　　一、住房保障的界定和保障对象的定位

　　住房保障体系，从广义上讲，是全社会建立住房保障体系，以确保人人有房住；从特指意义上讲，政府应通过社会集资和自身的财政支出等方法来保证中低收入者的住房保障。例如：国外的各种住房补贴制度；我国现行的经济适用房制度、廉租住房制度、住房公积金制度等，均属住房保障体系。本文对本市“特指意义”的住房保障体系进行论述。

　　    住房保障体系，首先应根据本市社会经济的发展状况和人均居住水平，研究确定住房保障对象的档次和补贴标准。到目前为止，市政府已初步建立：最低收入、低收入、中低收入三个档次的住房保障体系。问题是在于如何健全完善这个体系，这是本文论述的主题。

　　1、最低收入家庭廉租保障对象：家庭人均收入符合本市民政部门居民最低生活保障标准，已连续享受民政部门救助6个月以上者；获得省、自治区、直辖市以及部以上劳动模范称号的退休职工，家庭人均月收入低于或等于本市最低工资标准线的最低收入者；重点优抚对象家庭人均月收入低于或等于本市最低工资标准线的最低收入者。上述三种人群，人均居住面积低于8平方米者，都属最低收入家庭廉租保障对象。

　　2、配租面积的确定：配租面积应根据本市人均居住面积的60%左右来确定，目前暂定为人均8平方米（包括原住房居住面积；相当于本市人均居住面积的54%）。市政府现行标准为人均7平方米，是本市人均居住面积的47%，似乎太低，拉大了贫富住房差距，因此，建议以人均8平方米为宜。

　　3、廉租住房的补贴：（建议：包括租金和物业管理费）由政府全包。

　　4、低收入家庭廉租保障对象：这类人群的家庭虽然不享受民政部门低保，但又无能力通过市场租（售）房屋，改善自己的居住条件。对这类人群的认定标准是：家庭人均收入超过本市民政部门救助标准，又低于本市最低工资标准线，且家庭人均居住面积在8平方米以下者，纳入低收入层次的廉租住房保障范围。对这部分人群，实施公房低租金供应或房租补贴，并建议补贴物业管理费。

　　5、中低收入家庭住房保障对象：对中低收入家庭，纳入社会住房保障体系，享受购置或者承租经济适用房。对这类人群的认定标准是：家庭人均收入在本市最低收入标准线以上，又在本市财政部门公布的人均可支配收入线以下，且家庭人均居住面积低于8平方米者，属中低收入家庭住房保障范围。目前研究的重点是制定相关租（售）政策和操作程序，做好上海配套商品房供应政策和全国经济适用房供应政策的衔接工作，将其归为中低价位商品住房的档次。几年来的实践证明，对于这类不能享受廉租住房政策的家庭，购置或者租赁中低价位的商品住房，是改善其自身居住条件的一条重要途径。为此，在提高职工住房公积金积累率和缴纳率，增强职工家庭住房消费能力的基础上，既要积极实施购房贷款贴息政策，又要加大中低价位商品住房的供应力度，鼓励开发商扩大中低档商品住房的开发建设量，实行“租售并举”政策，最大限度地满足中低收入家庭的住房需求。进一步完善住房社会保障体系。

　　二、坚持住房公积金制度  增强中低收入家庭住房消费能力

　　住房公积金制度实质上是我国分配制度的一项改革。在计划经济时期，职工工资收入中不包含住房成分，职工的住房由国家分配。建立住房公积金制度，就是在职工工资收入中补上住房消费开支的成分。参加住房公积金的职工，可以借贷公积金用于住房维修、租赁、购房、物业管理等住房消费的直接开支。目前，本市职工个人和所在单位的住房公积金缴纳率分别为职工工资的7%，两者相加，相当于职工工资收入中的14%用于住房消费。而国际共识是：职工家庭的住房消费开支应占家庭经济收入的33%。可见，本市公积金积累额还没有到位，因此，建议要逐步提高公积金缴纳率，增加职工住房消费的积累。

　　住房公积金、养老保险、医疗保险、失业保险是目前我国社会保障的四大项目。然而，在劳动执法中，住房公积金缴纳得不到保证，有些单位在招工时自行规定：只缴纳“两金”或“三金”，就是不缴纳住房公积金，政府也不干预。出现了大量中低收入者的所在单位不参加住房公积金制度，使这部分人群改善自己的住房条件得不到公积金的支撑。因此，建议：每个用工单位必须要为自己的职工（包括下岗职工）缴纳住房公积金，政府要加强执法力度，扩大全社会的住房公积金覆盖面。

　　住房公积金是职工住房互助基金，不以盈利为目的，不是金融业。它的主要功能是增强职工住房消费的承受能力，帮助解决职工（特别是中低收入的职工）住房问题。住房公积金的管理决策，应由政府有关部门的代表、参加公积金制度的单位代表和职工代表组成的住房公积金管理委员会负责。例如：住房公积金的存贷利率、缴纳率、使用管理等重大管理制度都必须由住房公积金管理委员会集体协商决定，任何随意变动存贷利率、管理制度等，增加职工住房消费负担的行为都是错误的。此外，政府对单位和职工个人每月缴纳的住房公积金要继续执行免税政策，增加和保障中低收入家庭的住房消费能力。

　　三、正确引导住房消费  积极发展租赁市场

　　所谓“居者有其屋”是保证每个家庭都有房可住，满足基本的生存需求，既包括拥有产权房的有购房能力者，又包括住租赁房的无购房能力者。不能误解为人人拥有产权房才算“居者有其屋”。即使是发达国家，住房租赁也要占居住消费的40%左右。可见，住房租赁市场有很大的发展空间。在房改过程中，上海通过出售旧公房，鼓励购买增量商品房，住房自有率已提高到70%以上，超过了美国5个百分点，而租赁市场相对萎缩。因此，大力发展租赁市场是保障中低收入者住房需求的一项重要途径，也是实现“居者有其屋”的重要举措。

　　租赁市场的政策设计原则：1.鼓励建造小房型多功能住房，作为租赁市场的房源；2.租金设计，既要保证投资者20年～25年收回成本，又要保证中低收入者租赁住房的经济承受能力，每年的租金率是购房成本的5%～4%；3.保护与兼顾出租人和承租人的权益。

　　四、筹集住房保障资金  确保低收入家庭的基本住房需求

　　通常筹集住房保障资金渠道来源的方法是通过第二次分配，在土地、住房等各项税收中划出一块转移支付来实行住房保障制度，以满足低收入家庭的住房基本需求。例如：将现行的土地出让金改为土地使用初始费，然后土地使用者，每年缴纳土地使用税。这样既解决了现在的土地出让的使用年限的折算问题，有效抑制开发商屯积土地、不及时开发、暗箱炒卖土地等，又可以回报国家对土地开发的投入，以免国家土地增值部分的流失，还可以从中提出一定的比例作为住房保障基金，可谓一举多得；又如：对高收入者收取累进税，对拥有豪宅或多套住房者收取超标高额物业税和土地增值税，转移支付，为低收入家庭住房保障提供资金来源。还可以通过发展慈善事业，多方募集住房保障金。当然，住房保障资金的主渠道应该是国家或地方财政拨款，决定于国家或地方的财政承受能力。

　　五、解决住房保障房源  全面落实住房保障制度

　　  住房保障房源除依靠住房租赁市场外，还有三条途径：一是政府出钱建造保障用房。二是政府规定开发商在开发项目中必须有20%的比例建造保障用房。政府对这部分住房减免土地出让金、降低税收或免税；银行对这部分住房加大贷款额，降低贷款利率，以鼓励开发商营造保障用房。同时也营造了富人和保障人群混居的社区，有利于构建和谐社会。三是社会团体、教会组织、慈善机构等也建造一部分保障用房。上述三种房源，由政府按住房保障对象的档次、补贴标准、申请和退出程序等统一使用、流通和管理。建议：流通在住房保障人群中进行，或由政府收购，并要保护退出者的合法权益，实行封闭式运作，以防保障房源的流失。 　　

　　我国在相当长的时间内还处于社会主义初级阶段，人均收入水平总体比较低，国家（或地方）的财力有限，只能从现阶段的实际情况出发，提供公平、合理、适度的住房保障。保障水平不可能一步到位，只能随着国家（或地方）经济的发展，财力的增大，相应的提高住房保障水平；但过低的住房保障水平，对建立和谐社会、构筑文明的社会环境也是不利的。因此，必须符合国情和上海地域的实际，建立多层次的住房保障体系，促进住房保障事业健康、稳定的发展。