九三学社社员、虹房集团总经理 徐廉芳

　　住宅是人民生活的基本条件。保障人民的住宅权利，改善民众的居住条件，对于促进经济发展，构建和谐社会具有不可估量的作用。随着我国经济体制的转轨和房地产市场的蓬勃发展，给房屋租赁市场的日趋活跃起到了推波助澜的作用。它已成了我国房地产市场的重要组成部分。由于房屋租赁行为具有多变性、隐蔽性和复杂性等特点。因此，如何使房屋租赁市场规范有序，有待我们进一步研究。下面就国内、外房屋租赁制度的比较提出自己的观点，以期推进房地产市场与房地产业的改革与发展。

　　一、新中国成立后，我国房屋租赁的发展过程和房屋租赁制度的建设

　　建国初期，百废待兴，城市居民和广大农村村民的生活水平相当低下，城市房屋大都是平房、棚屋和简屋，农村则到处是草房和棚舍。党和政府十分重视人民群众的居住问题，颁发了一系列有助于改善人民居住条件的相关法律、法规和规范性文件。如：1949年《公房公产统一管理的决定》、《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指示》，1950年的《中华人民共和国土地改革法》、《关于填发土地房产所有证的指示》，1953年的《国家建设征用土地办法》，1954年的《中华人民共和国宪法》等。在当时，我国房地产一是接受旧政府的房地产档案资料，废除封建、官僚资本在房地产方面的剥削制度；二是保护公有的和公民私人的合法房地产；三是建立新政权的房地产管理制度和机构。

　　1955年到1965年的社会主义改造时期，国家在加快新民主主义向社会主义过渡的指导思想支配下，开展对于城市房屋私有制的改造，下发了三个重要文件：一是《中央批转中央书记处第二办公室（关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见）》（1955年）；二是国务院批转华侨、事务委员会、国家房产管理局《关于对华侨出租房屋进行社会主义改造问题的报告》（1963年）；三是国务院批转国家和房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》（1964年）。上述文件确定了城市土地归国家所有的原则，比较及时地调整了当时房屋的占有和使用关系。但是也出现了一些侵占私人合法的房地产等问题。在此期间，国家还颁发了一些行政法规和规范性文件，调整公有房屋的租赁关系，如：国务院颁发了《中央国家机关工作人员住用公家宿舍收租暂行办法》（1955年），国家计委下发《城市住宅维修的注意事项》（1964年），国务院批转国家房产管理局《关于制止降低公有住房租金标准问题的报告》（1945年）等。

　　1966年至1978年的十年动乱，整个国家的法制遭到了极大的践踏和破坏，城市的房地产管理工作也惨遭厄运。许多城市的公房被破坏强占，许多私房被非法接管甚至没收。在此期间，由于受计划经济的制约，国家对房屋的管理局限于房地产行政管理和直管公房的维修养护，住房实行福利性低租金，土地无偿无期限使用。

　　自1977年以来，随着国家政治经济形势发生的巨大变化，落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾为社会主义初级阶段的主要矛盾，社会主义建设的根本目的明确为改善和提高人民群众的物质文化生活，国家对人民群众的房屋居住问题真正摆上了议事日程。为解决当时城市突出的住房矛盾，1978年国家计委、国家建委、财政部、国家物资总局联合发布《关于自筹资金建设职工住房的通知》，提出"职工住房问题，要由国家、地方、企业共同努力，有计划地逐步加以解决。"。同年，国务院批转了国家建委《关于加强城市住宅建设的报告》，要求各地应积极筹措更多的资金，投入城市住宅建设。此外，有些地方可以组织华侨用侨汇建设私人住宅，有条件的城市和工矿区，还可以试行"自建公助"，"分期付款"的办法，鼓励和组织工人集资建房，并对加快住宅建设提出相应措施。1980年，国务院转发国家城市建设总局、国务院侨务办公室《关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法的通知》，同年，中华全国总工会，国家城市建设总局批转全总生活部《关于"公建民助"、"民建公助"建设住宅情况的调整报告的通知》，国家城市建设总局下发《关于认真做好住房分配工作的通知》，通过各种途径解决当时城市突出的住房矛盾。1985年国家科委公布《城市住宅建设技术政策》，提出"到2000年，争取基本上实现城镇居民每户有一套经济实惠的住宅，全国人均居住面积达到8平方米"，并规定实现这一战略目标应当分两步走的规划设想，第一步，在1990年着重解决严重住房困难户的住房问题；第二步，到2000年实现居住小康水平。这一政策和分两步走的目标，在七届四次全国人代会通过的国民经济十年规划和"八五"计划中予以确认。为了实现这一规划设想，1990年9月11日建设部，全国总工会印发了《解决城镇居住特别困难户住房问题的若干意见》，对城镇居住特别困难户的标准规定为人均居住面积2平方米以下的住房户，并对解决的途径包括资金来源和房屋来源以及解困的优惠政策做出具体规定。

　　1988年，国务院发布《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》，1991年国务院发布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，1994年7月18日，国务院公布《关于深化城镇住房制度改革决定》，1998年7月，国务院公布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。国务院文件对我国城镇住房制度改革的基本思路是在不断修改调整中逐步完善的，形成了具有中国特色的房改基本内容。停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；推进公有住房改革，培育和规范房屋交易；采取扶持政策，加快经济适用房的建设。

　　国家在推进公有住房改革的同时，积极加快房屋租赁管理的立法进程。先后颁布了《中华人民共和国城市房产管理法》、建设部《城市房屋租赁管理办法》、《中华人民共和国合同法》和《上海市房屋租赁条例》等。

　　纵观我国住房制度的建设，我国相当长一段时期，房产管理仅局限于公房的产业、产权的使用、修缮等领域，所制定的相关政策和颁布的有关法规内容仅围绕"管好房、用好房、修好房"为主题。二十世纪八十年代以来，房地产经济活动已渗透到国民经济各个领域。

　　二、国外房屋租赁制度的发展过程

　　世界各国都把人民居住的问题作为本国重大的社会问题来研究。一方面，住宅作为一种不动产是个人生活的主要财产，住宅所有权的保障和正确行使，关系着公民的重大利益和社会生产秩序；另一方面，住宅紧缺与公民要求改善居住条件、居住环境之间的矛盾，也是世界各国普遍面临的问题，国家必须以法律形式稳定住房秩序，相当一部分国家把房屋租赁作为房地产市场的重要组成部分。因此有关房屋租赁的法律法规也显得系统化和规范化。

　　在二十世纪以前，各国基本没有专门的房屋租赁法规，有关的法规主要体现在民法典中。各国民法典随着历史进程不断地修改完善，成为了房屋租赁法规体系一个重要组成部分。例如：《法国民法典》，《意大利民法典》，《德国民法典》和《瑞士民法典》等。

　　二十世纪以后，随着商品经济的发展，房地产和住宅成为世界各国普遍存在和关注的社会问题。各国都加强了对住房问题的管理和立法。特别是二次世界大战之后，各国有关住宅的立法进程大大加快，相继制定和颁布了一系列专门的法规，逐步形成了一整套较为完备的法规体系，使住宅法规成为各国法律体系中一个相对重要的内容之一。

　　三、部分国家和地区关于房屋租赁法律内容的比

　　1、我国《房地产法》第52条，房屋租赁，是指房屋租赁所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金行为。

　　2、我国《合同法》第212条：租赁合同是出租人把租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。

　　3、《上海市房屋租赁条例》第三条：本条例所称的房屋租赁，是指出租人将房屋交付承租人使用、收益，由承租人向出租人支付租金的行为。

　　4、我国香港特区房地产租赁：房地产租赁关系，指的是出租人和承租人依法约言，于一定期间内转移物产的占有权、使用权于承租人，出租人因此而收取租金的法律关系。

　　5、我国《澳门民法典》第969条：租赁系指一方负有义务将一物提供予他方暂时享益以收取回报之合同。《都市不动产租赁制度》第三条：都市不动产租赁是一项合同，合同的一方是以有偿方式将都市房屋的全部或局部给予另一方暂享用。

　　6、我国台湾地区《民法债编》第421条：租赁者，谓当事人约定，一方以物租与他方使用、收益，他方支付租金之契约。

　　7、《德国民法典》第535条：出租人根据使用租赁契约，负有允许承租人在租赁期间使用租赁物的义务；承租人负有向出租人支付租金的义务。

　　8、《日本民法典》第601条：租赁契约，当事人一方约定对对方的某物进行使用或收益，对方约定对此支付租金而生效。

　　9、《法国民法典》第1709条：物的租赁者，谓当事人约定，一方在一定期间内以物租与他方使用并收益，他方支付租金的契约。

　　10、《意大利民法典》第1571条：租赁是指一方负有使他方在一定期间内享用一项动产或者不动产的义务并获得一定租金的契约。

　　从以上所述可得出房屋租赁合同具有以下法律特征：

　　第一，房屋租赁作为不动产租赁是租赁合同的一种。不动产租赁是指以不动产为租赁物的租赁，包括房屋租赁等。

　　第二，房屋租赁是有偿转移租赁物使用收益权的合同。在房屋租赁市场中，承租人的目的是非常明确的，就是取得房屋的使用收益权，出租人也仅转让房屋的使用收益权，而不转让其所有权。在房屋租赁合同中止时承租人要返还租赁的房屋。

　　第三，房屋租赁合同是双务合同、有偿合同。房屋租赁须有对价，即在交付租金和转移房屋的使用收益权之间存在着对价关系。交付租金是获取房屋的使用收益权的对价，而获得租金是出租人出租财产的目的。换言之，房屋出租人负担使承租人为房屋的占有、使用、收益的债务，承租人负担支付租金的债务，而且这两个债务互为对价，显然，没有租金的支付，即成"借用"，对付的租金过少，则不足以构成对价。

　　第四，房屋租赁合同是诺成合同和要式合同。房屋租赁合同的成立和生效不以房屋的交付行为为要件，当事人只要依法达成协议即生效。

　　第五，房屋租赁合同是一种具有确定期限的合同。租赁合同具有临时性的特征，不能永久使用。现代国家的法律都规定了租赁合同的最长期限，一般不得超过20年。我国《合同法》第214条也首次对租赁期限作了规定，即当事人约定的租赁期限不得超过20年，超过20年的，超过部分无效。法律之所以限定租赁合同的最长期限，是因为物的使用价值是有一定期限的，如果当事人约定的租赁期限过长，则与转移使用收益的租赁性质不符；如没有确定期限，承租人无限期租用房屋，该房屋即已事实上转让给承租人。

　　四，我国房屋租赁中呈现出的特征之探讨

　　房屋租赁是一种财产使用收益权有偿转移的民事债权关系，我国《民法通则》第84条规定：债是按照合同的约定或者法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人。

　　按照民法理论，物权是指公民、法人不同程度地直接控制、利用、支配特定物的排他性财产权利的总称。财产所有权、用益物权、担保物权均属物权。

　　在民法中，物权是基本的财产权。物权与其他财产权利本质之不同，就在于它无求他人协助而完全可以通过权利人对特定物之直接控制、利用、支配实现其目的。这解决的不仅仅是财产的归属问题，而且要解决财产最大限度地、最有效地尽其所用的问题。而后一个问题，对于我国目前还处社会主义初级阶段社会物质财富还不丰富的现实意义，尤为重要。

　　物权的特征是在与债权相比较而显现出来的。在市场经济下，物权和债权是密切联系在一起的，不仅表现为物权是债权产生的前提，债权是物权变动的基础，还表现在物权与债权相互渗透。

　　由于我国公有住房具有"永租性质"和"低租金"的特征，因此，公有住房承租权的物权特征十分明显。在住房制度改革中，几次的公房提租其难度大，也佐证了这一物权的特征。尽管这些特征反映了物权现象，但从我国的法律层面并不承认为物权。因此，1999年1月19日颁发的《上海市公有住房差价交换试行办法》作为地方政府规章作了有益探索，已从公有住房承租权转让、公有住房续租权的取得等方面，对公有住房承租权赋予了准物权的地位。2000年7月1日起施行的《上海市房屋租赁条例》更从地方立法的层面，赋予公有住房承租权以物权的地位。比如公有住房承租人转租房屋不需要征得出租人同意，只需事先书面告知出租人，公有住房承租人死亡后，其同住成年人、配偶和直系亲属依不同情况享有继续承租权。

　　五、在市场经济体制下应重视健全和完善我国的房屋租赁制度

　　我国是一个发展中的社会主义大国，面对日益发展的社会主义市场体系，我国的民事立法经过艰苦卓绝的努力，已经初步建立起自己的社会主义的法律制度。这是改革开放的产物，是社会主义市场经济规律、社会主义初级阶段基本经济性质的客观反映，具有极其重要的意义。我国在过去相当长的时间里以为有了公有制，社会生产力就会自然而然地发展起来，经济社会一阵风似地兴盛起来，其结果恰好与我们的美好愿望相反。实践进一步证明，我们只有健全法律制度，维护和巩固以公有制为主，多种经济成分共同发展的所有制结构，才能稳定财产关系，才能调动全国人民创造财富的积极性，才能促进经济的腾飞和社会生产力的巨大发展。我国改革开放几十年的经济之所以蒸蒸日上，生产力高速增长，不可忽视的一个重要原因就在于逐步清理了"左"的思潮影响，建立起了自己的法律制度。在十五大提出的依法治国基本方略的指引下，中国一定能创造出既合乎市场经济规律又符合国情的社会主义的法律制度。

　　主要参考文献：

　　1、 费安玲、丁玫译：《意大利民法典》，中国政法大学出版社，1997年版。

　　2、 罗结珍译：《法国民法典》，中国法制出版社，1999年版。

　　3、 王书江译：《日本民法典》，中国人民公安大学出版社，1999年版。

　　4、 郑冲、贾红梅译：《德国民法典》，法律出版社，1999年版。

　　5、 尹田：《法国物权法》，法律出版社，1998年版。

　　6、 孙宪忠：《德国当代物权法》, 法律出版社，1997年版。

　　7、 孔祥俊：《合同法教程》，中国人民公安大学出版社，1999年版。

　　8、 朱洪超、张瑜生：《台湾债法》，中国广播电视出版社，1993年版。

　　9、 李宗锷：《香港房地产法》，商务印书馆(香港)有限公司，1994年版。

　　10、《中外住宅法比较研究》课题报告2001年。