上海市政协常委、上海建纬律师事务所主任 朱树英

　　目前本市正在酝酿建立中低价住房租赁市场，不少有识之士正在研究本市居住房屋的供应结构、租赁市场的现状和中低价租赁房的市场需求，以及中低价租赁房屋的建设、供给方法和相应的物业管理制度等前瞻性问题。及时推行中低价住房租赁是建立本市居住房屋结构的合理配置、寻求符合本市实际情况的新的住房租赁制度，有效解决中低收入和因动迁产生的购房及住房困难人群的重要举措。笔者认为：推行中低价住房租赁的新机制，租赁市场必将形成一种新的供求市场，承出租双方必将构成一种新的法律关系，同时司法实践必将面对因此产生的一系列新的法律问题。加紧研究，立法先行，尽快制订相应的地方规章以规范这一市场，已经成为本市的相关主管部门一个亟待解决的立法课题。

　　一、中低价住房租赁不同于现有房屋租赁的法律特征。

　　中低价住房租赁新机制，是区别于原先计划体制下的公有房屋租赁和完全市场条件下的商品房租赁的一种新的房屋租赁办法。推行此项新机制，既不同于计划体制下的解决绝大多数城市居民的居住困难，也不同于在平等条件下以自由交易原则进行的市场租赁行为，中低价房屋租赁具有自己独特的法律特征。研究其不同现有房屋租赁的法律特征，是依法规范中低价住房租赁的前提；而依法规范中低价住房租赁的前提则是有法可依；要做到立法先行，有法可依，则必须先解决符合中低价住房租赁法律特征的立法研究。

　　所谓住房租赁是房屋所有权人将住房交付承租人作居住使用，由承租人支付租金的行为。住房租赁其指向范围仅局限于居住，而不包括经营活动或者合作从事经营活动。我国的住房租赁先后出现两种主要的租赁方式，即计划体制下的公有住房租赁和市场条件下的商品住房租赁。

　　建国以后的相当时期，我国实行计划体制下的公有住房合理分配居住办法即公有住房租赁。城市公有住房租赁，是指政府作为出租人有计划地将土地使用权无偿使用前提下的公有房屋出租给城市居民居住使用，由承租人向主管部门支付租金的行为。公有房屋分为房屋管理部门的直管公房和国家授权的单位自行管理的自管公房。由国家通过行政方式分配租赁住房和实行福利租金或准成本租金的低租金是公有住房租赁的基本法律特征。

　　我国实行国有土地出让和转让办法之后，随之出现的商品住房在市场条件下的商品房租赁，是指土地使用权有偿使用的前提下，作为商品房屋的产权人，按市场等价规律将房屋租赁给承租人居住使用，由承租人支付租金的行为。商品房租赁的基本法律特征，一是商品房承出租是市场等价交易行为；二是租金按市场租金随行就市；三是承出租双方的主体不受限制。

　　比较上述现有的两种住房制度，中低价住房租赁显然有其自己的特点，显然与上述两种制度均不相同，具有独特的法律特征。笔者认为：中低价住房租赁其法律特征为：

　　1、承租人是需要社会给予保障的中低收入者。

　　尽管经过改革开放，社会上有相当部分人已经富裕，有相当比例的人群已经解决居者有其屋，我国已不存在实行公有房屋配给租赁的社会基础。但是，我们不得不承认，还有绝对人数不少的中低收入人群，他们或者由于特定境遇不够富裕而无力购房，或者因为动迁而失去原有住房，这批无力购房的中低收入者，其解决居住困难的有效出路，是有可供租赁的租金相对低廉的租赁房屋，这是负责任政府的社会保障的职能所系。

　　2、中低价住房供应以及出租人是地方政府的住房主管部门。

　　由于中低价住房租赁其供应的房屋不含地价，其住房租金低于市场价，通过市场方式无法运转。因此，中低价住房租赁的供应只能采取政府的行政手段，出租人只能是地方政府的主管部门，例如由政府专设的中低价住房租赁管理办公室主管，或者由政府的房屋管理部门兼管。

　　3、租金实行低标准并且由地方政府确定。

　　中低价住房租金既不同计划体制下的福利租金或准成本租金、也不同于商品房租赁的市场租金，这是介于两者之间的，适合有一定经济来源又相对处于中低水平的收入者，适合于无能力购房但有能力租房的相对困难的人群。这也是不同最低收入家庭低廉租金的，适应上海目前住房困难人群的实际情况的租金标准。

　　4、中低价租赁房屋不得转租。

　　由于中低住房租赁是在整个租赁市场既留有不少公房租赁又有大量的商品房可供租赁的前提下出现，为不致冲击或搞乱已有的两类性质不同的住房租赁制度，中低价住房租赁应严格控制其承租人的确定范围，同时应严格控制中低价住房租赁不得转租。

　　二、本市首例安居房引发的诉讼案件无法可依引发的教训。

　　由于中低价住房租赁是本市房地产发展过程中的新机制，在实际操作中出现各种矛盾和争议在所难免，而目前具有前述法律特征的中低价住房租赁没有相关的法律予以规范，一旦出现纠纷将会无法可依。本市在推行相似于中低价住房租赁的安居房制度时，也曾遇到过类似情况，其无法可依的教训值得供鉴。

　　笔者曾在1998年承办过本市首例安居房诉讼案。该案原告是购买浦东安居房三林苑业主，被告是上海市开城综合开发总公司（因开发成都路高架而专设）。三林苑安居房是上海市政府特批的商品安居房的试点项目，是专为成都路高架等动迁居民建设的安居房。因当时办理安居房产权证为不含地价的黄色房地产权证引起纠纷，购房业主要求办理能够自由转让和抵押的绿色权证即完全的商品房权证，这涉及到补地价。1998年9月，原告将案件诉诸浦东新区人民法院，要求认定购房合同无效。但本案发生纠纷并引起诉讼时，本市尚未出台关于安居房的政策和地方法规或规章，这就造成案件涉及的一系法律问题无法可依，包括安居房的性质、土地使用方式以及购买对象和办理产权证的土地使用权属性等一系列问题，都没有法律依据。尤其是本案虽是一名原告代表起诉，但问题却涉及所有购买安居房的中低收入的业主。

　　本案涉及的商品房是不含地价的专为解决因动迁等困难人群而建造的中低价住宅。

　　所谓安居房，是政府通过使用划拨土地等方面的政策优惠为解决中低收入住房困难户、不以赢利为目的而开发建设的住宅，即：安居房是使用政府批准的划拨土地而开发建设并以特定主体作为销售对象、以开发成本计价的住宅。

　　本案因安居房引起的纠纷与本文讨论的中低价住房租赁有相类似的情况，只是安居房是可出售的房屋，中低价住房租赁是供租赁的房屋。在推出一项新的住房制度，没有同时制订相应的法规地方或规章，一旦出现纠纷将会无所适从，这是本案的严重教训。

　　三、推进中低价房屋租赁的立法进程、尽快制订《上海市中低价住房租赁管理办法》。

　　目前，本市并无关于中低价住房租赁的法规和规章。1999年12月27日本市第11届人民代表大会常务委员会第15次会议通过了《上海市房屋租赁条例》，条例于2000年7月1日起施行。但该条例并不涉及中低价住房租赁的相关内容，条例第53条规定"本市最低收入家庭租赁居住房屋的办法，由市人民政府另行制定"。条例施行至今已快5年了，但本市至今尚未制定当初立法时已考虑到的最低收入家庭租赁居住房屋的相关规定。

　　不仅本市目前尚无中低价住房租赁的法规和规章，而且国家立法也没有相应规定。我国《合同法》第十三章规定有"租赁合同"，但这一章是一般的物的租赁的规定，并无中低价住房租赁的内容。我国《城市房地产管理法》第二章第四节有4条房屋租赁的相应规定，但没有关于中低价住房租赁的规定。该法第54条规定"住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策。租用房屋从事生产、经营活动的，由租赁双方协商议定租金和其他租赁条款"。表明国家法律把住宅用房的租赁政策，授权给地方人民政府。此外，国务院于1983年12月7日制定有《城市私有房屋管理条例》，但该条例也没有中低价住房租赁的相应规定。因此，在国家法律、法规层面，我国目前尚无中低价住房租赁的相关立法。

　　建设部1995年5月9日制定《城市房屋租赁管理办法》，该办法中并无关于中低价住房租赁的相关规定。建设部在1999年5月1日起施行的《城镇廉租住房管理办法》的基础上于2003年11月15日和国家财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合制定《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。该办法是刚施行的，内容最接近于本文研探的中低价住房租赁的相关规定，也是本市制定中低价住房租赁管理办法的重要参考依据。但是，由于该办法的立法层次不高，仅属于规章；又由于该办法中涉及城镇最低收入家庭的住房租赁，而最低收入的标准、人均住房面积标准以及建设租赁房屋的资金、住房保障方式等各地情况差异很大，根据本市的实际情况，本市的中低价住房租赁管理直接适用该办法并不合适。并且该办法第2条也明确规定"地方人民政府应当在国家统一政策指导下，根据当地经济社会发展的实际情况，因地制宜，建立城镇最低收入家庭廉租住房制度。"

　　根据我国法律法规层面的立法现状，以及国家建设行政主管部门的要求，同时根据本市调整住房供应结构，增加租赁房屋量的客观需求，建议本市在研究、建立中低价住房租赁新机制的同时，把地方的相应立法及时摆上重要议事日程，抓紧立法调研，推进立法进程，尽快出台《上海市中低价住房租赁管理办法》。

　　从本市的实际情况，建议该办法不要以最低收入为住房租赁的规范对象，改为以中低价为住房租赁的规范对象。因为前者以行政分配为主线，而后者则以市场调节为主，以租金标准的中低价作为规范住房租赁的主线，有利于建立具有我国特定的房屋租赁市场并促进该市场的健康发展，并且符合本市的房地产市场发展的现状和现阶段的实际需求。结合本文前面对中低价住房租赁的法律特征的研究分析，建议此项立法从本市已制定有地方法规《房屋租赁条例》的基础上，仅对特殊的中低价住房租赁的承租人、出租人、租赁供应方式、承租申请和审核及公示、租赁房屋的限制转租、租赁合同的主要条款、租赁房屋的物业管理以及违反管理办法的处罚等内容作出具体规定。

　　据悉，目前各地有浙江省、河南省郑州市、江西景德市等地政府已制定有类似最低收入家庭廉租住房的管理规定。既然本市早在6年前制定《上海市房屋租赁条例》时已决定由市人民政府相应制定最低收入家庭租赁管理办法，那么，时至今日，尽快建立本市中低价住房租赁新机制已正当其时且条件具备；同时尽快制定《上海市中低价租赁管理办法》也是顺应需求且势在必行。