徐汇区政协人资环建委、九三学社徐汇区委员会 张骏华

　　近年来，上海楼市供需两旺，为拉动内需、促进本市GDP增长、提高人民居住水平作出了巨大贡献。但由于房价飙升同时也加大了中低收入家庭的收入水平与住房价格之间的鸿沟。特别是在大规模的市政项目与房地产开发项目的动迁中，中低收入动迁家庭所需要的中低价商品住宅供应量严重不足，已直接影响了城市建设进度，甚至引发了社会问题，影响了安定团结。

　　这一问题目前已引起了党和政府的重视，上海在发挥市场机制于住房资源配置中基础性作用的同时，正在积极探索和尝试面对中低收入家庭住房保障的方式。首先是在2001年起推行了面向"双困"家庭（当时的认定标准为人均月收入低于280元，人均居住面积小于5平方米）的廉租住房制度，并不断扩大受益面；二是建造了一批中低价商品房，用以解决重大市政工程的动迁配套用房问题；三是实施了中低收入家庭购房贴息政策；四是完善低收入家庭减免公房租金政策。以上四项措施使部分中低收入家庭享受到了优惠政策。

　　然而，由于政府财力所限，廉租对象很难大范围扩展。目前本市已将廉租对象认定标准放宽到人均居住面积7平方米，人均月收入290元（市劳模等优抚对象放宽至570元），经审核批准的也仅14000户左右，只占全市城镇居民总户数的4‰左右，占上海现有民政救助对象48.3万人的比例也相当小，其中，我区有1000户左右，占全区居民总户数的3‰左右，还面临着配租房源难以落实的困难状况。以解决市政重大工程动迁用房为主的中低价商品住宅目前还处于"粥少僧多"的局面，短期内难以根本解决本市大规模动迁居民用房问题。

　　因此，我们必须认真考虑继续完善现有的住房保障机制，并以中低收入家庭住房问题为切入口，积极研究住房保障措施。为此，我专委会组织委员进行了专题调研，并专程赴社会住房保障机制启动较早且比较成功的新加坡、香港等地考察学习。在新加坡实地踏看了多处政府组屋与组屋区更新工程，听取了参与政府组屋建设的私人房产公司、组屋物业管理公司的介绍，了解了"居者有其屋"政府计划的运行情况；在香港与房屋委员会的官员进行了对话，并参观了香港住房发展史展览馆，实地考察了由房屋署管理出租的公共房屋以及出售给原租借者的居屋，拓宽了眼界和思路。由于上海与新加坡、香港同为居住人口高密度城市，我国与本市的住房制度改革很大程度上就是借鉴了新加坡与香港解决住房问题的先进经验，尽管上海与新加坡、香港的住房基础条件不同，政府的经济实力也相差较大，但仍有许多方面值得我们学习与借鉴。同时，我们还多次组织了委员对本区与外区的廉租住房制度实施情况等进行了视察调研，委员们通过深入调查、反复研讨，集思广益、达成共识，特提出以下建议供参考：

　　一、转变传统观念 提倡合理消费

　　长期以来，由于人们受置业传代的传统观念影响，以及前阶段国内舆论宣传的误导，脱离国情，导致了"超前消费"，将"人人有房住"演变为"人人有住房"。而在顺利完成了"居者有其屋"计划的新加坡，82%的居民购买了政府组屋（相当于上海的售后工房），2%的低收入家庭租借政府廉租屋，只有16%的高收入人群才在市场购买商品房；香港约32%的居民租借政府公屋（相当于上海的公房），18%的居民购买了政府居屋（相当于上海的售后工房），50%的居民在市场购买商品房。尽管上海目前人均GDP和国民收入远低于新、港两地，据不完全统计，我区居民目前私房拥有率已高达60%以上，其中约30%为售后工房， 30 %以上为新建商品房，且新建住宅单元面积已明显高于该两地，建造标准也越来越高，户均占用土地面积更是成倍于该两地（其中有因所处地理纬度不同造成房屋容积率不同的因素），过度耗费了不可再生的土地资源。且许多家庭居住面积过大，并非为了生活需要，而是为了讲排场，互相攀比。特别令人担忧的是，在"租房不如买房"思想的指导下，不少家庭不顾自己的经济实力，特别是有些中低收入家庭为购房动用了全部动迁费用或毕生积蓄，负债累累，长期影响正常生活，丧失了应对突发事件的经济能力。而且由于人们手头的资金过于集中到购房置业中，也不可避免地减少了其他方面的消费，对促进经济市场的全面繁荣带来了负面影响。

　　上海近年来比较偏重于房屋销售市场的发展，房屋租赁市场的发展却相对滞后，政府公房出租除原租户外早已停止，私房出租对象以外来人员为主，少有本市居民及动迁户涉足。这其中很大一部分原因系消费观念问题。因此，提倡量力而行、合理消费，应是当前政府有关部门与舆论媒体必须大力宣传之要点。并且，从经济角度考虑，在当前房产租售行情下，购房贷款5%左右的利息已接近了房租，租房远比买房来得合算。且需租房人群的情况各不相同，需要有各种规格与档次的房屋，而租房在这方面的优势远比购房大。特别是租房具有搬迁灵活，能有效地规避市场风险等较购房更为有利的条件，对于中低收入家庭与生活尚未稳定者尤为合适。因此，政府部门首先应转变观念，大力提倡与鼓励中低收入家庭从购房市场中分流到租房市场来，以减轻他们的经济压力，提高生活质量，也能有效地降低动迁难度，加快城市建设进度。

　　二、发展低租金房租赁市场政府责无旁贷

　　根据2000年上海市第五次人口普查资料显示，本市低于全市人均居住面积一半的家庭约为82.4万户，占全市总户数的15.5%。虽然这几年上海的商品住宅建设速度加快，但由于这些居住困难户极大部分为中低收入家庭，缺乏购房能力，估计这几年改善居住条件的比例也不会太高。这些家庭不仅居住面积小，而且居住环境差、成套率低，与户均一套房的要求相差甚远。这些家庭极大部分够不上廉租对象条件，若光靠自身力量很难在短期内解决居住问题，迫切期望得到政府和全社会的关心。

　　因此，解决中低收入家庭的居住困难问题，是充分贯彻落实"三个代表"重要思想，为广大人民群众谋利益的具体表现，是对中央宏观调控政策的呼应，也是确保上海经济建设全面协调和可持续发展的有力措施。

　　对中低收入家庭而言，解决居住困难最为快捷和有效的方法是从房产租赁市场租借合适住房，但目前本市房产租赁市场上昂贵的租金令他们望而却步。从目前徐汇区的行情来看，内环线以内的成套房屋月租金已达30元/m2（建筑面积）以上，外环线以内的成套房屋月租金已达25元/m2以上，按比较紧凑的三人户居住60m2计，房屋月租金已达1500元以上。而目前上海双职工中低收入家庭的月收入一般不超过4000元，参照国外消费经验，每个家庭住房消费占家庭总消费的比例不应超过家庭总收入的30%，否则将影响正常生活，因此中低收入家庭是难以承受如此高的租金的，只有居住低租金房较为合适。

　　从新、港两地情况来看，解决低租金房源均由政府部门唱主角，民间公司积极参与。上海目前的整体经济实力还不如新、港两地，市、区地方财政在大规模的城市建设中负担也已相当繁重，但是，破解中低收入家庭的低租金房源的难题，应是公共政府义不容辞的职责，只有政府的扶植，才有可能推动低租金房租赁市场的启动与发展。当然，发展低租金房租赁市场并非简单地要求政府将解决中低收入家庭居住困难的"包袱"背起来，重蹈"住房福利化"覆辙。而是希望政府在住房资源配置市场化运作的基础上，充分利用税收、政策优惠等市场调控手段，形成和发展低租金房屋租赁市场。

　　三、政府扶植低租金房租赁市场发展的具体措施

　　根据行情分析，按成本租金五要素计算，目前本市的房屋市场租金已经达到甚至低于了成本租金，若再降低租金则更无利可图。如果单纯靠市场经营运作，任何房屋租赁公司都不愿加入，低租金房租赁市场启动与发展的难度非常大。因此，政府必须在经济上给予扶持与资助，在政策上给予优惠与支持，并鼓励社会力量共同关心与参与，具体做法建议采取以下几项措施：

　　1、鼓励企业投入低租金房租赁市场

　　由于经营低租金房的房屋租赁公司以廉租户与动迁户为服务对象，其工作能有效地促进住房保障体系的发展，承担了部分社会责任，因此应该享受到减免税收、平价收购中低价房等一系列优惠政策。同时由于公司启动初期要有大量资金投入，还必须具有一定的经济承受能力。因此，政府必须把好审核关，选择具有较高信誉度和社会责任心，以及一定经济实力的企业承担。并从一开始就加强监管，制定相应的政策法规和实施细则，确保规范运作。

　　现本市的动迁政策规定，动迁公司必须具备了一定比例的动迁房源，方可被批准获得动迁许可证。建议将可提供的租赁房源也列入动迁房源范围，并制定对中低收入动迁家庭可以享受的低租金标准，以鼓励房产开发商或动迁公司成立或投资房屋租赁公司。

　　2、提供部分中低价商品房作为租赁房源

　　据了解，现拿到中低价商品房的动迁户中还有不少房屋面积较大者愿意出售，当然是按市场价转让。而根据市建管委与市房管局沪建计（2004-156）号文规定："重大工程配套商品房业主未住满5年，不得以市场价转让或出租，如确需转让，需报有关管理部门同意后以购入价转让给符合购买配套商品房条件的家庭，或补差价后按市场价转让。"

　　根据此规定并认真贯彻执行后，可由政府指定的租赁公司按购入价或低于市场价予以收购，用作租赁房源。

　　另外，市、区二级政府应考虑在计划建造的中低价商品房中，划出部分房屋出售给公司作为低租金房源。

　　3、在旧住宅小区的综合改造中挖掘房源

　　新加坡政府从1992年开始推出组屋翻新计划，为原独立成套的房屋增加住房、客厅或扩建厨卫阳台，电梯翻新、外墙粉刷；政府提供93%的翻新费用，屋主仅支付7%，还可利用公积金贷款。并在1995年开始推出选择性整体重建计划，重建一些较差的组屋区，增加土地利用密度及提高住屋和居住环境的素质。原住户按市价获得赔偿，并在原地安置中得到优惠。

　　本市的旧工房成套率改造及"平改坡"综合改造与新加坡的旧屋更新相似，但由于财力所限，政府投入力度较小。建议要在目前执行的旧工房成套率改造政策的基础上进一步健全该运作模式的法律法规，并且尝试旧工房拆除重建工程，居民原地回搬，减少动迁难度。并根据原多层住宅容积率较低的优势，适当增加重建房屋容积率，多余房屋出售后抵充建造资金，并可留下少量房屋作为低租金房源。

　　政府部门应充分发挥信息平台作用，由指定的租赁公司在计划进行改造的住宅小区中预先收购一些房源，通过改造达到增值效益。

　　4、鼓励租赁公司与企业联手开发租赁房源

　　现有不少企业将暂不使用或待拆迁的厂房与办公用房租给其他单位另作它用，或交给一些房屋租赁公司，改造后作为白领公寓出租，充分利用了房屋资源。但也存在了操作不规范、有消防隐患、管理不力和偷税漏税等问题。

　　区有关部门应利用信息渠道积极牵线搭桥，支持被指定的房屋租赁公司与房屋或场地的出租单位取得联系，联手开发租赁房源，对提供低租金房源的单位，政府应给予税收上的优惠，使其从单位房屋出租的12%税收降低到个人出租的5%，甚至在初期可以免税，以低租赁成本，提高单位提供房源的积极性。

　　5、探索房屋租赁的创新模式，拓宽房源渠道

　　房屋租赁可以有多种模式，如"以租代售"、"先租后买"、"付定金长期租赁"等。现国外还流行一种"倒按揭"做法，即老年人或不愿继续拥有房屋产权者将已有住房产权交给某房屋租赁公司，该公司不一次性付款，住房仍有原业主继续居住，并根据原业主的预期寿命进行经济测算，然后按比例按月支付给原业主，直至原业主过世后产权归租赁公司所有。这无非也是国外房屋租赁公司筹措房源的一种方法。

　　政府应根据我国经济形势的发展与人们消费观念的变化，不断探索房屋租赁的创新模式，制定相应的法律法规和实施细则，支持租赁公司以灵活的租赁方式不断吸引客户，以拓宽公司的房源渠道。同时，还可试行动用租赁户公积金用于支付房租等方法，探索低租金房发展之路。

　　6、投入部分旧公房出售归集资金和区财政帮困基金

　　据了解，现房管局还存有一笔相当大的旧公房出售归集资金，专门用于居住小区的综合环境整治等用途。解决中低收入家庭租赁用房也是为民造福，可以向市有关部门提出申请，争取动用部分归集资金。

　　另外，区财政每年安排了不少帮困基金，可安排部分帮困基金购买低租金房，用于长期使用，其受益面远大于单纯的一次性资助。

　　7、有关部门配合租赁公司收缴房屋租金

　　为确保租金的收缴，减少租赁矛盾，减轻租赁公司资金压力，对动迁租房户可考虑采取一次性收取一笔定金，以后逐月从中扣除房租，若退租时尚未用完，可退回余款的收租方法。由于动迁户均有拆迁补偿费等，因此要求支付租房定金是可行的。但租赁公司必须得到有关部门和动迁单位的支持，提供欲租房户动迁补偿费情况，协助办理转帐手续。对廉租户租房，区廉租办可在征得廉租户同意的前提下，将廉租户的租金补贴直接打入租赁公司帐户。由于房屋租金低于市场价，涉及到经济利益问题，为保证办事公正、公平、公开，区廉租办、街道办事处、动迁公司与民政部门等必须大力支持，使租赁公司正确掌握租房对象的经济状况，以及时调整租金或收回房屋，防止虚报隐瞒和公司有关人员收利放水等腐败现象产生。

　　8、接受社会捐助，开展社会集资

　　发展低租金房租赁市场同时也是一项造福于民的慈善事业，对缩小社会贫富差距，保障弱势群体的基本生活水平有着重要作用，应该列入慈善捐款的范围之一。只要此项工作真正作出了成绩，并通过媒体广泛宣传，一定会赢得社会各界的支持与资助。因此，政府有关部门经上级批准后，除接受社会捐助和动用部分慈善基金外，还可开展社会集资，让全区人民共同关心与参与此等好事，也为民间资金拓宽了投资渠道。