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九三学社上海市委 许永年
住房是人民生活的基本条件。保障人民的居住权利，改善人民的居住条件，对于促进经济发展，构建和谐社会具有重要作用。随着经济体制改革的深化和房地产市场的发展，如何建立和完善具有中国特色的住房保障体系，越来越具有紧迫性。本文通过借鉴美国和天津市在解决低收入家庭住房问题上的一些做法，结合本市的具体情况，提出发展房屋租赁市场，健全住房保障体系的一些设想。
一、美国解决低收入家庭住房问题的一些做法
美国是世界上最早推行廉租住房政策的发达国家。廉租住房政策是政府公共政策中的一项重要内容，其核心是帮助低收入家庭解决住房问题。它包括两个方面：一是鼓励建造让低收入家庭"住得起的住房"；二是通过各种方法帮助居民拥有自己的住房。1934年经济大萧条后，美国制定了最早的住房法案《临时住房法案》，以解决失业者的住房问题。1937年，该法案补充为《廉租住房法》，规定由中央政府出资，由地方政府建造廉租住房，供低收入家庭租用，公房管理局具体负责建造并管理这些住房。到1982年该法案终止时，共建住宅130万套，先后有400多万户低收入家庭入住。
美国的廉租住房政策具有以下特点：
1、房源多样化
美国廉租住房的来源很多，主要是政府直接建房和政府补贴开发商建房两种。从上世纪30年代开始，联邦住宅管理局就利用贷款和补助金补助地方建造廉租住房，地方政府获得拥有和经营廉租住房的权利。从上世纪70年代开始，美国减少了政府直接建房，转为支持私人企业建造廉租住房。对于按照政府规定标准建造廉租住房的开发商，政府减免有关税费，提供贴息贷款，提供低价土地，大大降低了开发成本，调动了这些企业建造廉租住房的积极性。
随着经济的发展，许多富裕居民搬进了更高级的住宅，他们原来的住宅就出租或出售给较富裕的人，这些较富裕的人原来的住宅，又成为出租或出售给低收入家庭的房源，形成梯级消费的模式。
2、限租与补贴并重
限租是通过立法对廉租住房的租金加以限制。长期以来，美国廉租住房的租金只占低收入家庭收入的25%，其绝对数额比最低的市场租金还低20%。但是随着限租法规的取消，目前廉租住房的租金已占低收入家庭收入的30%。
美国对低收入家庭的租金补贴先后采取了以下形式：
（1）房东补贴。尼克松政府时期，联邦政府向房东提供补贴，补贴额为市场租金与低收入家庭收入一定比例之间的差额。
（2）发住房券。住房券从1975年起在四个城市实施，目前几乎遍及美国各个城市。住房券是政府发给低收入家庭领取住房补贴的凭证。持券人可以自由选择居住地租赁房屋，只需交纳不超过家庭收入30%的租金，差额部分凭券向政府兑取现金。
（3）现金补贴。里根政府上台后，联邦政府直接向低收入家庭提供现金补贴，补贴额为市场租金的70%。
3、鼓励低收入家庭购房
为了鼓励低收入家庭购买住房，联邦政府为购房者提供了减免所得税、减免不动产税、贷款担保等优惠政策。
借鉴美国的一些做法，对于完善本市的房屋租赁市场，健全住房保障体系是很有益处的。
二、天津市的经济租赁房政策值得借鉴
前不久，我们去天津市考察住房租赁市场的情况。觉得天津市实施的经济租赁房的政策很值得借鉴。该市的经济租赁房主要是解决一部分一时买不起房又不符合廉租房条件的"夹心层"群众的住房问题。它是通过政府建设、市场招租两个渠道来进行的，要求房型面积适中、产权明晰、能保证安全使用。经济租赁房的租金标准参照房屋所在地区当年住房租赁市场指导租金的平均价格和楼层、朝向等因素确定。承租人实际负担市场租金的50%，另50%租金由市政府给予补贴。经济租赁房租金收入免交房产税、营业税和个人所得税。此外，承租人按所租赁住房的建筑面积，以每平方米500元的标准缴存保证金。
经济租赁房出租期限为三年。租赁期满时，对承租人腾退住房确有困难的家庭，经有关部门审核同意，可重新签定租赁合同，其租金按届时市场指导租金标准重新核定，且每年递增10%，直至负担市场全部租金。
三、目前本市房屋租赁市场的基本情况分析
目前上海的房屋租赁市场大致可分为两个市场：第一个市场是以福利租金为主要特征的房屋租赁市场，房源以直管公有住房为主，还有少量系统自管公房。租金实行政府指定的低标准租金，80年代以来，虽经几次提高租金标准，但仍属福利租金。以三级地段、建筑面积50平方米左右的多层职工住宅为例，独用成套的每月租金在100元左右，不成套的每月租金在50元左右。
第二个市场是以市场租金为主要特征的房屋租赁市场，房源主要是商品住宅，也包括部分公房承租人以市场租金转租的公有住房。租金完全实行随行就市的市场租金。仍以三级地段、建筑面积50平方米左右的多层住宅为例，根据房屋装修和家具配置不同，每月租金在1500元至2000元左右。
从上述两个市场的承租对象来分析，由于停止了住房的实物分配，第一个市场的承租对象基本上是封闭的，而且随着旧城改造和市政建设的推进，这个市场的房源正在急剧减少。第二个市场虽然是开放的，但是由于租金标准远远超过了一般收入家庭的承受能力，低收入家庭更无力进入这个市场。目前享受廉租房补贴的对象得到政府的补贴后，也只能到第二个市场以市场租金去承租住房，从实际情况看，部分廉租房对象得到补贴款但并未租房，他们的住房条件并未真正得到改善。
由于第一个市场进不去，第二个市场进不起，因此对于居住困难的低收入家庭来说，要改善居住条件，除了等待拆迁之外没有别的出路。但即使等到了拆迁，由于拆迁补偿款的增长远远跟不上房价的迅猛上涨，这些低收入家庭也往往处于既无力购房又无力租房的尴尬境地。至于不在拆迁范围内的低收入家庭，几乎看不到改善居住条件的希望。
综上所述，当前急需完善本市的房屋租赁市场，具体来说，应建立独立于上述两个市场之外的第三个房屋租赁市场。
四、关于建立本市经济租赁房市场（以下简称本市场）的初步设想
（一）本市场的定义：
本市场是以本市住房困难的低收入家庭为主要承租对象，以政府指导的成本租金为租金标准的房屋租赁市场。
（二）本市场的承租对象：
1、符合政府规定标准的本市廉租房对象。具体标准由政府根据房源、资金等情况每年公布调整。
2、拆迁范围内符合政府规定标准的低收入家庭。
（三）本市场的租金标准：
本市场实行政府指导下的成本租金，以房屋折旧、管理成本、维修资金三项因素计算。具体测算如下：
1、房屋折旧。以每平方米建筑面积4500元，房屋折旧期限50年计算，每月每平方米为7.5元。
2、管理成本。此项费用含管理费、保安费、保洁费、日常维修费、公用部位照明费、绿化养护费、税收及利润，每月每平方米为0.5元。如有电梯、水泵则另加运行费。
3、维修资金。此项费用用于房屋设备、设施的更新改造和房屋大修，不用于日常维修。每月每平方米为1.00元。
以上三项费用合计，每月每平方米租金为9元。如承租50平方米的多层住宅，每月租金为450元，如承租70平方米的多层住宅，每月租金为630元，大致相当于目前福利租金的4倍至5倍，市场租金的四分之一左右。
（四）本市场的房源：
1、由市公积金中心或廉租房管理机构，利用公积金增值收益和政府财政拨款，收购一部分拆迁定向安置房和中低价房，委托物业公司管理。为方便管理，这些房源应相对集中。
2、直管公房承租人的多余房屋。一些收入较高的家庭购买了商品住宅后，他们原有的住宅可以出售或出租给低收入家庭。
3、直管公房中的自然空房。由于有的公房承租人死亡、外迁或出境后，没有同住人，造成租赁关系终止，这类自然空房目前多由物业公司收回后，出售使用权，成为物业公司的利润来源，这既不合理也不合法。应制定专门规定，由政府主管部门收回这类房屋的使用权，作为本市场的补充房源。
（五）本市场的运作管理：
1、通过招投标，由产权人选聘信誉较好、有相应资质的物业公司进行日常管理。
2、廉租房对象与物业公司签订《房屋租赁合同》，由廉租房管理机构核定该户的补贴标准后，将补贴款转入物业公司帐户抵冲租金。
3、拆迁对象中符合条件的低收入家庭与物业公司签订《房屋租赁合同》，由拆迁单位将相应的安置费用转入物业公司帐户，作为租赁保证金，以利息抵冲租金。
根据测算，如每户安置费用为30万元，按银行定期利率2.25%计算，每年利息为6750元，每月为562.5元，按每平方米月租金9元的标准，可承租62.5平方米的住宅。
如每户安置费用为40万元，每年利息为9000元，每月为750元，可承租83.3平方米的住宅
4、物业公司回收的租金应分成三块：折旧费返还给产权人，维修资金存入专用帐户，管理成本用于日常开支。从目前实际操作情况来看，如管理得当，每平方米0.5元的管理费可以有微利，另外，物业公司应主要靠提供延伸服务来取得利润。
（六）本市场的配套措施：
1、修改相关法规条款，制订专门管理办法。本市现行的地方性法规和政府规章的某些条款，已不适应完善房屋租赁市场的要求，如2000年7月1日起施行的《上海市房屋租赁条例》中关于公有房屋不得收取保证金的规定，以及《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》中拆迁对象必须以产权房安置的规定等，应作适当修改。另外关于本市场的管理和运作，还应专门制订有针对性的具体管理办法。
2、鼓励建造廉租住房。对于建造廉租住房的开发商，政府应在土地、税收、贷款等方面给予优惠，以降低房屋折旧，从而进一步降低成本租金。
3、鼓励居民将多余的公房出售或转租。目前本市已初步形成住房梯级消费的模式。政府应制订优惠政策，鼓励居民将多余的公房退租，政府作为公房的产权人收回后，作为本市场的补充房源，提供给低收入家庭。
4、建立排队系统，做到公开、公正、公平。根据市政府规定的标准，建立全市统一的廉租房对象信息系统，将所有符合条件的对象信息输入计算机，建立排队系统，各区、县政府根据房源和资金情况逐步解决，并公开接受全社会的监督。
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