上海社会科学院研究员、博导 张泓铭

　　完善上海住房租赁体系的话题，在住房价格连续多年快速上升的背景下，变成了热门话题。围绕着这个话题，需要弄清一些最最基本的方面，然后才能深入到细部研究。兹提出以下五个基本问题。

　　一、在自有住房和租赁住房的关系上，要长期重视租赁住房

　　讨论住房问题要搞清两个最基本的概念：一是从产权角度出发考虑的公有住房和私有住房；二是从住房消费方式角度出发考虑的自有住房和租赁住房。两种角度容易混淆，而且干扰了对问题的理解。本段讨论企图强调后一种意义。

　　从80年代中后期开始，我国住房体制改革开始改革。但在思想上和实践上有三方面的偏差：一是，在改革理论上误以为住房商品化就是自有产权住房，而对住房消费方式之一的租赁有所忽略。二是，在社会学意义上，误解了"居者有其屋"的含义，以为为老百姓谋福利就是要让每一个家庭买得起房。三是，在上述思想的引导下，在学习国外经验时，注意了英国、新加坡、香港的公房出售办法，而忽略了这些国家和地区仍然重视住房的租赁。

　　今天，人们除了要反思在自有住房和租赁住房关系上的偏差之外，更要理解租赁住房的内在必要性。至少，就上海这样一个大城市而言有两个方面的必要将永远存在：首先，在上海的常住人口中，总有一部分是买不起住房的或者是买房比较困难的，需要长期租赁住房。其次，上海作为对内、对外交流活跃的城市，总是存在一部分暂住人口，他们不愿意、不需要买房，或者是买不起住房，需要不定期地租赁住房。所以，租赁住房是上海城市发展中长期存在的现象，必须要充分重视。同时，片面地强调"居者有其屋"和"要使老百姓买得起房"的一般提法，是有害的，是要注意避免的。尤其是要注意避免为了单纯地追求经济的增长、内需的增长，而重住房买卖、轻住房租赁。

　　总之，租赁住房问题是需要长期引起重视的。

　　二、在市场租赁和保障租赁的关系上，要长期重视保障租赁

　　提到住房租赁，人们马上想到上海和各地普遍存在的自由寻找、自由成交的租赁方式。这可称之为市场租赁。市场租赁的租金是市场自发形成的，租金结构中必然包含了房主所要求的利润，一般是比较高的。住房的市场租金和市场买卖价格其实是内在地一致的。所以，买不起住房的人也较难长期接受市场租金的。这样，在住房租赁上，除了市场租赁之外，必然要提出保障租赁的要求了。随着房价的不断上升，整个社会对于保障性租赁房的需要还会不断地增长。当前，由于房价的较快上升，各方面对于保障性租赁房有着急迫的需要。

　　目前上海保障性租赁房的情况又是如何呢？现在还有保障性租赁的三种形式，但都存在一些问题。第一种形式是，1949年以后遗留和建造、尚未出售给原居住者的旧公房，约有3800万平方米以上，95万户家庭享受着，政府仅向居民收取平均0.94元/月平米的低租金。这部分租赁旧公房，随着城市改造的深入愈来愈少，在保障租赁中的作用将愈来愈弱；更令人忧虑的是，这部分公房的租赁性质已经固化为准产权房，租赁者由此获得了市场性，而政府失去了保障性租赁的主动调节权。第二种形式是，自90年代末上海在全国首创的廉租房制度，超过一万户的双困家庭享受着。其中，一部分享受租金补贴，一部分是真正意义上入住政府提供的租赁旧公房。在2005年以前，享受廉租房待遇的门槛比较高，只能保障居住和收入两个方面都是最困难的家庭居住，保障的面很窄。从2005年开始，廉租房的门槛有限度降低。总之，到目前为止，上海保障性租赁房的数量和功能有所退化。第三种，配套工程商品房，处于住房保障和市场化的两难境地。配套工程商品房是上海的首创，类似又异于经济适用房。由于它从动拆迁紧迫的、狭隘的需要中脱胎出来，尚未从住房保障体系的整体角度设计，所以：导致了它购买的定向性，既排斥了保障的原始意义也排斥了保障目标的准确性；由于它未来的可出售性，又排斥了保障制度的稳定性。总之，它是尴尬的角色，很难赋予住房保障的重大责任。

　　一方面，社会对于保障性租赁房的需要在增长；另一方面，保障性租赁房的现状又不尽理想。看来，积极发展保障性租赁房不仅相当必要，而且是紧迫的任务。

　　三、在政府和民间的关系上，要在政府投资的同时调动民间投资

　　保障性租赁房在上海差不多有十几年没有成规模地建造了。建造需要资金，谁来投资呢？

　　提到投资保障性租赁住房，人们自然会想到这是政府的责任。不错，凡是保障性功能的问题，政府应该首当其冲、责无旁贷。现在有一种思想，以为政府承担了应有的住房保障责任，似乎是走计划经济的回头路。这种想法，混淆了政府职能同计划经济体制的区别，也不符合世界各国解决住房问题的普遍做法的。在任何社会体制下，住房保障都是政府考虑的重大事项，即便是在号称资本主义的国家和地区都是这样做的。以"三个代表"思想为重要指针的我们，更应该重视政府在这一问题上义不容辞的责任。毫无疑问，政府应该承担起保障性租赁房固有的投资责任。

　　但是，政府作为社会的代表，要做的事情实在太多，当前需要花钱的地方也太多，财政永远是紧缺的资源。在十几年没有成规模地建造保障性租赁房的历史以后，一下子要政府拿出很多的资金来建造保障性租赁房，也是有困难的。是否可以开辟一条新的道路，要民间也来参与投资呢？

　　美国在此问题上，提供了很好的参考样本。美国政府一方面出资建造公房廉价租给穷困户居住；另一方面提供优惠条件，让私人公司出资建造私房廉价租给穷困户居住。当然，美国政府提供的保障性住房实物是比较少的，可能只占美国住房总量的5%上下。但是，美国的保障性租赁房投资方式是我们可以借鉴的。

　　其实，在我国有所谓的经济适用房制度中，就有国家提供优惠条件（土地和配套费）、由民间公司建造住房廉价出售给普遍百姓的规定。在上海，完全可以借用经济适用房制度的优惠条件，引导民间公司建造保障性租赁房。区别仅仅在于：原义上的经济适用房是只售不租的；今天上海要做的，只是借用经济适用房制度的优惠条件，建造只租不售的保障性住房。

　　只租不售的保障性住房，民间公司是否愿意投资建造呢？完全自愿是不行的，需要政府的指导和适度的强制性。所谓适度的强制性是指政府可以通过法规的形式规定，凡是注册在上海的房地产开发公司，在开发某种规模以上的住宅项目时，必须要建造一定比例的保障性租赁房。以此，作为开发企业进入上海市场的一个附加条件。

　　四、在投资和回报的关系上，要实行取得微利的廉价租金

　　鉴于在住房改革以前公房租赁长期陷入困境，人们对于未来的保障性租赁住房在经济管理方面有诸多的忧虑。改革前旧公房租赁长期陷入困境的根本原因是象征性的低租金制度，租金之低到达根本无视投资的回报，也不考虑租赁经营管理费的补偿。这样大赔本的事情再大的老板也是承受不起的，是没有持续性。这样就从经济上摧毁了旧的住房保障制度本身，这也就是当年需要住房改革的一个重大原因之一。现在，在重提建设保障性租赁住房的时候，无法回避这个问题。毫无疑问，未来必须避免旧公房低租金的弊病。但是，作为保障性租赁住房是不可能实行市场租金的。如何是好呢？本文提出，为了从经济上保护保障性租赁住房制度的永续性，要实行取得微利的廉价租金办法。

　　所谓微利的廉价租金，其构成包括两个部分。一是，合乎财务核算要求的完全成本和费用。其中，应该包含政府提供优惠以降低投资者成本费用这样的前提条件，包括在土地成本上应该不含出让金，在大市政配套费上应该得到优惠，在住房的综合质量及服务上是较低标准的，在物业管理费上应该是政府指导价的下限，甚至要减免租赁的营业税等等。合乎财务核算要求的完全成本的含义，还包括了当管理费用发生变化时（大部分可能是有所上升，例如工资等管理费），租金也必须适时相应调整。二是，略低于社会平均利润的投资利润。其含义是，对于投资建造和管理保障性租赁住房的主体，其投入的资金（真正投入的自有资金）要获得略低于社会平均资金利润率的利润，即大体上在银行利率和国债利率之间，或同上海市这几年规定的动拆迁配套房投资的利润率相当。以上两个部分，一方面是较低的完全成本加上较低的利润，保证了廉价租金和保障性质的实现；另一方面是投资单位较节约的投资，也能取得接近于一般利润率的利润，以保证投资者稳定的资金回收和必要的积极性。这是使保障性租赁住房制度可持续的一项根本性的经济措施。

　　五、在旧租赁公房和新租赁住房的关系上，要坚持新租赁住房的时代性

　　90年代初，上海在住房制度改革中，提出了将旧公房廉价出售给居住者的办法。1996年前后，又对已出售旧公房实施提前上市的办法。

　　当时的政策意图主要是：让百姓"居者有其屋"，补偿在计划经济体制下职工工资中居住含量长期不足的历史欠帐；同时，也隐含了割断低租金制度留下的住房管理包袱的想法。在当时，这些设想都是好的、善意的，博得了广大市民的支持和拥护。但是，没有料想到保障性租赁住房是长期的历史需要，是需要永续安排的一项制度。现在，人们无须苛求当时的政策设计者。因为，中国住房改革的难度和复杂性，要远远超过世界上任何一个国家和地区，改革过程的不完善或者缺陷，从辩证法的角度来看是无法避免的。只有这样看问题，才是公允的、客观的。

　　今天，人们会遇到一个新问题，新的保障性租赁住房是否适用于旧公房改革政策，是否在以后也要出售给居住者，是否能改变产权性质？本文认为不可以。新的保障性租赁住房有它的时代性，要长期保持租赁性质。理由有三。

　　首先，新的保障性租赁住房制度，它是在新的工资制度和市场经济制度下，保障新形成的中低收入阶层居住权的一种福利形式，不存在补偿工资中居住含量长期不足的历史欠帐问题，没有廉价出售的必要性。

　　其次，新的保障性租赁住房制度，它应该在新的经营管理模式下实行微利的廉价租金，不应该存在旧公房低租金制度下的种种管理弊病，不应该成为投资者新的、长期的包袱，没有出售的必要性。

　　最后，新的保障性租赁住房制度，不同于旧公房制度，不是一项固定惠及每一个居民的普遍的福利制度，它只是保障部分困难居民阶段性的居住权，它应该适应居民经济和人员状况的变化具有租赁的流动性，所以它也不应该被出售。