市政协教科文卫体委员会

　　2002年12月3日，中国上海赢得了2010年世博会的举办权。举办世博会是历史赋予上海一个难得的发展机遇，有利于上海早日实现十六大和十六届三中全会提出的"全面建设小康社会"、"东部有条件的地区率先基本实现现代化"的战略目标,有利于加快上海建设现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心的步伐,有利于上海加快完善社会主义市场经济体制。

　　2003年初由于SARS引发的危机，上海的社会经济发展受到一定影响，原定在上海举行的世界杯女子足球赛临时易地。

　　2010年春夏期间举办的上海世博会历时6个月，国内外来客估计可达7000万人次，此时正值传染性疾病易流行季节，极大地增加了控制难度。因此，能否有效地控制和防范传染性疾病在世博会期间的传入和爆发，是对上海多年建设的公共卫生体系的严峻挑战，加强传染性疾病防治体系是公共卫生体系建设的重要内容。上海传染性疾病防治体系建设的基础水平和世博会期间会务防病具体措施的落实情况直接关系到世博能否成功举行。

　　本课题旨在探讨如何加强传染性疾病防治，完善公共卫生体系建设，为世博会的顺利举办提出相关对策和建议。

　　一、历史回顾与进展

　　1、历史教训与启示

　　据有关文献资料和报道，由于瘟疫导致帝国衰亡、战争失败、国家沦落、百姓遭受罹难的人类悲剧比比皆是：公元6世纪发生了有史以来首次鼠疫大流行，经埃及南部传至北非、欧洲，几乎殃及当时所有著名国家，极流行期每天死亡近万人，死亡总数近一亿，这次大流行成为东罗马帝国衰落的重要原因；1348年-1351年间欧洲爆发黑死病（鼠疫），3年间造成6200万人死亡，当时欧洲的四分之一人口死于该疾病，其影响一直持续到15世纪，黑死病的流行还直接导致斯图亚特王朝及其封建制度的衰亡，成为加速欧洲封建制度灭亡的催化剂；1520年西班牙军队进攻阿兹特克王朝（现墨西哥）时，西班牙军人的天花病毒传染给对天花毫无免疫力的阿兹特克军队，使近300万的印第安人成为牺牲品，强大的、占明显优势的阿兹特克军队失去战斗力，最后全线败退，阿兹特克王朝覆灭，墨西哥沦为殖民地；近代拿破仑的精锐之师在镇压法国黑人起义时，黄热病在军队传染，27000名军人丧身，最后不得不妥协；1918-1919年"俄罗斯流感病毒"在美国三次爆发，后席卷欧洲及世界各国，10个月死亡2100余万人，死者主要为年轻人，世界各国的平均死亡率为人口的5.8‰，超过第一次世界大战的死亡人数。

　　我国自秦汉以来的史书也有大量对瘟疫的记载。如：晋朝公元125年12月，"大疫，洛阳死者大半"。北魏公元397年，北魏境内"大疫，人、马、牛死者十有五、六"。468年，"豫州大疫，民死十四五万"。隋朝公元598年30万军队伐高丽，军队遇疾疫，"死者十二三"，不战而退，只好班师。金朝公元1232年5月"汴京（开封）大疫，凡五十日，诸门出死者九十余万，贫不能葬者，不在是数"。1358年元朝定都北京后，"蒙古大都饥疫，死者枕籍，……前后凡20余万人"。1336年"至正月四（1336年）秋，疫疾大作，书所见，广昌县官俱死。吾州之人疫大作，8月9月死如麻，野田多稼昼不获，山县无官废晨衙"；1932年霍乱流行，受感染的城市是三百零六个，死亡人数是31974人。

　　1957年间，流感毒株变异A2在上海爆发，患病率高达44945.6/10万，患者多达200余万例；1962年8月副霍乱传入上海，当年上海共发现1321例，死亡59人；1965年上海脑脊髓膜炎流行，全市发病15196人；1974年9月底，上海5万余人食物中毒；同年，上海病毒性肝炎流行，发病48493例，死亡718人；1988年1月至3月，上海甲肝爆发流行，1月30日至2月14日，每天发病人数均超过10000例，日发病最高达19013例，至当年5月13日，共发病310746人，31人直接死于此病。

　　尽管由于党和政府的高度重视，天花等一部分传统性的传染病先后得到了控制和消灭。但是，近年来我国部分已经控制的传染病有上升的趋势，如血吸虫病、肺结核、性病等；全国结核杆菌感染率为44.596%，活动性肺结核患病率高达367/10万人，估算全国现有肺结核病人451万，有5个省比1992年上升了11.7%。

　　据世界卫生组织统计，全世界几乎每3-5年就有一种新的传染性疾病产生，从1973年到现在，世界上新出现了近40种传染病，防治传染性疾病的任务依然十分严峻。例如1976年在刚果（金）发现从动物界传来的"埃博拉"病毒就极为凶险，它可通过感染者的血液、体液等传染，每几年总是发病一次，死亡率高达50-90%，医学界认为它的致死率超过超级癌症。1980年后出现的艾滋病已经夺取了2500多万人的生命，由于疾病的传播至少使那些传染控制不够理想的国家降低了一个百分点的GDP。专家估计我国的艾滋病感染人群已高达70万以上，将步入高发阶段。1999年首次在美国发现的西尼罗河病毒，2002年美国共有4100多人感染，死亡284人。2003年3-5月，全世界33个国家和地区发现传染性非典型性肺炎，我国的广东、北京、香港，包括上海等地也均受到严重影响，全国感染5327例，死亡348例。

　　如上所述，传染性疾病恶性爆发，可以瓦解一支军队，导致一个国家的灭亡，改变一种制度，甚至摧毁一种文明，直接威胁人类的安全，影响社会与经济的发展。

　　2、党和政府高度重视传染性疾病防治工作建国以后，历届市委、市政府领导十分重视人民群众的健康与生命安全，动员广大群众开展了爱国卫生运动，科学规划建设卫生防疫和医疗机构，制定相关政策，大力培养卫生人才，支持开展医学科学研究，初步建立并完善了我国的疾病预防和控制网络。特别是近年来，上海市委、市人大、市政府根据党和国家卫生工作方针，高度重视卫生的法制建设。上世纪80年代前后，在全国人大通过《中华人民共和国传染病防治法》、《食品卫生法》、《母婴保健法》等6个法律后，上海及时制订下发了相关地方性卫生法规、政府规章34件。2003年SARS疫情发生后，市政府又先后发布了《上海市预防和控制传染性非典型肺炎工作预案》、《上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划》等一系列的文件、规章。随着上海经济的发展，上海市政府对卫生事业和传染病防治经费的投入总量也呈逐年增长趋势，卫生预防经费从1989年人均0.95元上升到1998年的4.26元，2002年的人均8元。2002年上海卫生事业费19.61亿元，亦达到历史最高水平。

　　3、传染性疾病防治体制和机制不断完善本市通过50年代防治血吸虫病、60年代防治乙脑、80年代防治甲肝、2003年抗击SARS，上海传染性疾病防治体制和机制的建设得到了较快的发展，逐步形成了上海市疾控中心、区（县）疾控中心和社区卫生服务中心组成的上海市疾病预防与控制的三级网络。

　　根据医学模式的转变和疾病谱的变化，按照政事分开、政府监督职能与技术服务相分离的原则，1998年上海在全国率先成立上海市疾病预防控制中心（CDC）。市CDC在市卫生行政部门领导下，承担全市卫生防病的技术保障、专业防病的组织实施、对区（县）CDC的业务指导、考核、技术示范等任务；区（县）CDC在区（县）卫生局的领导下，受市CDC的业务指导，负责本区域内的防治工作；社区卫生服务中心负责社区居民、学校和企事业单位的综合卫生服务。全市医疗机构作为防治结合网络一部分，发挥了重要作用。这一体制在2003年成功抗击SARS病毒的突袭中得到了世界卫生组织、国务院督察组和国家卫生部的充分肯定。

　　4、防治传染性疾病的历史成就建国以来，上海坚持"预防为主"方针，实施儿童计划免疫接种，消灭了血吸虫病、天花等12种严重危害人民群众身体健康和生命安全的传染病，有效控制了病毒性肝炎、伤寒等6种传染病。根据相似口径，上海急性传染性疾病的发病率从1957的4031.7/10万下降到2002年的242.56/10万，死亡率从42.4/10万下降为1.51/10万。传染病的死因顺位由第一位下降到第七位。占死亡人数比例从36.98%下降为2.08%。1951年本市人均期望寿命仅为44.39岁，其中因传染病损失寿命15岁；1998年人均期望寿命提高到77.03岁，其中因传染病损失寿命仅0.5岁。2002年，上海居民的人均期望寿命为79.52岁、婴幼儿死亡率5.01‰、孕产妇死亡率9.99/10万，上述各项评价国家和城市的主要卫生指标已经达到中等发达国家水平，有的已接近发达国家水平。

　　在今年上半年防治SARS的重大战役中，上海传染病防治体系经受了严峻的考验，但是也暴露出某些不足和弊端。从建设国际大都市和确保2010年上海世博会顺利举办的高度，重新审视我们的传染病防治体系，还存在着一些亟待解决的问题和不足。

　　二、存在的问题和不足

　　1、认识存在偏差

　　世界卫生组织对公共卫生的基本概念是："公共卫生是指通过有组织的社会力量，高效率地预防疾病、延长寿命、促进心理和身体健康的科学和艺术。它是一个通过组织的社会力量，了解、保护和促进人群健康的结构和过程。保障公众健康是公共卫生的使命，其目标是营造健康的社区环境，使人民健康地生活。"首先，各级政府在传染性疾病的防治事关巩固党的执政地位、事关维护责任政府形象、事关保障人民群众的根本利益、事关社会稳定的认识有待进一步提高；在公共卫生体系和经济建设必须协调发展的认识上有待于进一步提高；在公共卫生体系建设和人民健康状况是政府政绩的重要体现的认识上有待进一步提高。

　　其次，在传染病的防治上，近年来普遍存在因传染性疾病的发病率和死亡率在疾病谱和死亡谱中的排位明显下降，简单地认为传染病对人民群众健康和生命安全的威胁已经过去（包括卫生界），而忽视了传染性疾病可能爆发的潜在危险。同时，由于医疗卫生系统受市场经济负面影响，传染病医院、综合性医院的传染科萎缩，临床医学专业的学生和临床医务人员对传染病防治知识的重视程度下降。因此，当类似SARS这种烈性传染性疾病来临时，传染性疾病防治的科研准备，技术设备设施，专业技术人员储备和病房、实验室等硬件明显不足。

　　人民群众对传染性疾病的威胁和自觉防范的警惕性也有所下降。1988年上海爆发甲肝以后，上海人民防范传染性疾病的意识有所加强，分食制等各种良好的卫生习惯随之养成。但是随着时间的推移，即使在电视广播中，大量的专家访谈都是如何防治老年病等慢性非传染性疾病的科普讲座。人民群众中警惕大规模爆发急性传染性疾病的意识比较淡薄，卫生意识下降，社会及学校的食物中毒事件屡有发生，有时甚至还比较严重。

　　第三，全市各区（县）传染性疾病的防治基础差距较大。特别是经济欠发达的区（县），疾病预防经费难以达到必需的基本保障，技术力量薄弱、人才匮乏、设备简陋。而这些区恰恰是卫生、治安环境较差、流动人口众多，传染性疾病需要重点关注和控制的地区。由于人口和传染性疾病具有流动性大的特点，区域之间防治状况的明显不平衡，不利于传染病的控制和防范。客观上给上海控制急性传染性疾病带来了隐患和难度。

　　2、机制体制不完善

　　首先，作为统领上海疾病预防与控制工作的上海市CDC，在预防和控制传染性疾病中的法律地位不够明确，受目前体制、级别的影响，没有足够的权限，组织协调相关部门对急性传染病开展有效的预防和控制。

　　市、区（县）两级CDC的人员在急性传染病爆发期间，所承担的法律责任与其所处的事业单位的性质和地位不相一致。

　　其次，在市、区（县）疾病预防和控制机构的关系中，上海市CDC与区（县）的CDC分属于市卫生局和区县卫生局管辖，分别接受各自的主管局和区（县）政府的领导和指挥，不利于传染性疾病信息的及时传报和预防控制。

　　第三，市、区（县）两级CDC既要代表政府承担疾病监控责任，又要通过创收来保障50%左右的疾病监控费用和单位运行成本。社会疾病监控任务是没有经济效益的，做得越多消耗经费越多；预算外创收活动是一种有偿服务，对单位经济效益有直接或间接影响，长此以往，容易造成工作重心偏移、职责不清。

　　第四，由于卫生经费总量不足、对公立医院经费分配未充分认识传染性疾病的特点给予足够补偿，在卫生资源调整过程中较多考虑了传染病医院及床位的经济效益、未从公共卫生建设的高度考虑到传染性疾病具有局部爆发的特点，加上急性传染病病人的总量下降和市场经济的影响，导致了传染病医院、传染科数量减少，病床压缩，使传染病防治的相关人才无法得到培养、储备，队伍萎缩。所需的技术设备无法及时提高与更新。第五，传染病病人的收治环境与50、60年代相比发生了较大的变化，缺少能调动政府、医院和个人治疗传染性疾病积极性的机制。收治传染病病人，政府需要补贴资金，病人越多，政府补贴压力越重；医院治疗传染病病人收费低下，难以产生较好的经济效益；特别是外来务工人员和经济比较困难的传染病患者及其家属，对居高不下的诊疗费用感到难以承受而影响收治率和隔离。再加上尚未建立对传染性疾病强制性或半强制性收治的法规和网络，因此直接影响了传染性疾病的控制和治疗。

　　3、传染性疾病防治人才匮乏，学科建设薄弱传染性疾病防治人才匮乏，来源困难。在医学生的课程设置、医务人员的继续教育中，传染病防治的课时和内容没有得到基本的保障。对于传染性疾病防治的人才缺少政策扶植。据市传染病医院介绍，近年来该院的本科大学生没有一个是第一志愿要求到该院工作的，该院的高级专业人员比例远远低于综合性三级医院。市、区（县）两级CDC具有大学本科学历的人才不多，高级人才尤其缺乏。如浦东、闸北CDC，高级人才的比例只有3.9%和2.5%，松江、青浦CDC的高级人才比例只占1.3%和1.1%！

　　传染病防治的科学研究缺少系统的组织架构，使全市的传染性疾病研究方向分散，难以形成合力。对传染性疾病的系统研究缺少政府的专项资金支撑，难以切实保障传染性疾病的预防和控制。市区县的CDC实验室建设滞后，设备陈旧，配置不足，难以保障传染性疾病防治的研究工作顺利开展。

　　4、政府对传染病防治经费投入不足传染病防治基本建设和设备的经费投入不足。据对市、区（县）两级CDC和上海市、区传染病医院的实地考察，各区（县）CDC的设备一般比较陈旧，平均配备率仅为40.6%。有些区（县）CDC的设备还大多为上世纪60-70年代的产品。上海市CDC的设备配备率也仅为86.5%。市传染病医院自从上世纪90年代以来，医院的重要基本建设几乎停止，甚至连被卡车压坏的路面都没有钱修复，整个医院的设备资产总量只有3200万元，还不及综合性医院一个主要科室的资产总量。病房设施简陋，没有床边摄片机，甚至没有最基本的管道供氧系统，以致在抢救SARS病人时，还得全部依靠最传统的氧气瓶推进推出供氧。黄浦区传染病医院坐落在狭小的弄堂内，周围居民密集，环境非常恶劣。

　　社区卫生服务中心防保经费投入不足。各级政府每年补贴给社区卫生服务中心用于预防保健的经费，已经按照本地区常住人口的数量人均8元下发，尽管个别财政情况较好的地区增加了一倍以上。但是这笔费用对要求社区卫生服务中心发挥预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育技术指导"六位一体"的功能来说，还缺少更加充分的经费保障。特别是对流动人口众多的地区，缺口更大。

　　市、区（县）CDC和卫生监督所的日常运行费用投入不足。在调查中发现，市、区（县）CDC和卫生监督所的日常运行费用一般需要该单位通过预算外创收来弥补三分之一到二分之一不等；CDC工作人员的奖金也需要自己筹集相当一部分，严重地影响了疾病预防控制工作的开展和卫生监督的公正执法。

　　农村乡镇卫生院和村卫生室的建设经费投入不足。乡镇卫生院和村卫生室承担了本市农村居民的疾病预防和控制、以及45%左右的疾病诊治任务。但是，当地政府对乡镇卫生院和村卫生室的投入有限，预防保健经费不足。农村卫生人员大多数仅具有卫技中专及中专以下学历，本地区考上医科大学的毕业生也不愿意留下，更不可能到村卫生室工作。随着"赤脚医生"这一代逐渐退休，按照现行乡村医生的经济待遇和工作条件，要招募到大批与国际大都市相适应的农村医务人员是一件十分困难的事。据对农村乡镇卫生院的调查，无论是技术力量、设备设施还是服务水平，都和中心城区社区卫生服务中心有相当的差距。郊区和农村是传染病防治的重点，传染病的传播没有城市、乡村，富裕、贫穷的界线，如果留下农村这个大缺口，任何先进的城市传染病防治体系都会功亏一篑。

　　各级政府有关部门在执行市委市府1997年上海市卫生工作会议关于预防和卫生经费的投入有各自的理解，不同的地区由于认识和经济发展水平不一致，且没有法律法规的保障，对于疾病防治经费投入随机性较大，在经济比较困难的地区，更加容易减缓卫生经费的及时、足量投入。在有限的卫生经费中，预防保健经费所占比例太低。

　　三、委员与专家的建议

　　（一）、确保世博会的顺利举办必须做好的几项基础工作1、切实提高和加强对传染病防治的认识与宣传（1）各级政府领导要提高对传染病防治重要性的认识防治传染性疾病对于人民健康和社会稳定、发展具有极其重要的地位。加强传染性疾病的防治，重视传染性疾病防治体系的建设，就是维护和代表人民群众根本利益的重要体现。建议上海推进信息化时，作为普及教育，在各级干部岗位培训和党校教育时，将公共卫生和传染病防治的基本内容作为必修课程来补上。

　　（2）建立卫生频道

　　传染性疾病防治是经济发展、社会稳定和人民健康的保障,对国家、地区的兴衰具有十分重要的意义。建议政府建立卫生频道，用于宣传科学的传染病防治知识，发布必要、准确的公共卫生信息，针对上海人口高度老龄化的特点,开展非传染性疾病预防、家庭护理、老年保健等知识讲座等。

　　（3）建设好官方卫生网站

　　组织专门人员，重点建设好上海官方卫生网站，涵盖传染病防治宣传、公共卫生信息发布、卫生政策介绍，医学知识普及、就医指导和网上服务等内容。使境内外人员通过该网站能及时了解上海的卫生情况。

　　（4）主要报刊开辟公共卫生宣传专栏建议政府的主要报刊确定专门的版面和显著位置，免费刊登传染性疾病防治、卫生监督执法和公共卫生信息等官方报导。

　　2、制定相关法规，明确政府职责（1）加快地方卫生法制建设

　　建议市人大和市政府根据本市的特点，尽快制定上海地方性的"卫生法"或"公共卫生法"，明确公共卫生的意义、地位、作用；明确政府、医疗卫生机构、企事业单位、公民在传染病和其他疾病预防、控制上的职责、权利和义务；明确在公共卫生事件应急处理时各相关部门的主要职责和相互关系,包括信息传报、发布的程序和纪律。建议以法规的形式保障公共卫生及预防保健经费的足额、及时、到位，克服经费投入的随意性。

　　（2）建立卫生状况评估体系

　　明确传染性疾病防治的属地化职责，建立卫生状况评估体系，组织专家对区（县）和乡镇定期评估，并以此作为每年、每届政府工作状况的重要评价指标，列入干部任免的政绩考核项目。

　　3、加快完善传染病防治体系

　　（1）积极探索CDC的垂直管理模式在坚持"条块结合、以块为主"的前提下,借鉴美国及发达国家的成功经验，积极探索市、区（县）两级CDC的垂直管理模式，以提高防病的敏感度和应急反应能力。

　　（2）制定传染病防治机构的设备配置标准制订市、区（县）CDC、卫生监督所和各级传染病医院、综合医院传染科的设备、设施基本配备标准，确保基本装备到位，及时更新。

　　（3）建立传染病信息监测系统建立专门部门跟踪国内外主要急性传染性疾病及新出现的传染病的流行变化情况，特别应该有重点地监测流行范围大、社会危害比较严重的传染性疾病，如：霍乱、鼠疫、SARS、埃博拉病毒等,并以此作为人才培养、机构设置、病房建设、设备更新、机制完善的依据。

　　该信息网络的监测系统应囊括各CDC，医科院校、区（县）、部队、部属单位、卫生局所属单位、投资主体多元化的各医疗卫生单位,还应包括口岸的出入境检验检疫部门。

　　该信息网络的建设要符合传报大容量的信息和图像资料的需要，便于市CDC组织专家及时分析全市各种传染性疾病的趋势和发现可疑苗子，防患于未然。

　　（4）全面规划、落实各传染病收治机构的建设全面规划、加快落实市传染病医院、市级综合性医院的传染科、各区（县）二级综合性医院的传染科、社区卫生服务中心防保部门的规划和建设。

　　政府部门应保障传染病医疗机构中基本人员配备和业务骨干的储备。4、加速传染性疾病防治专业人才培养根据上海社会发展客观状况，要加快培养和吸引一大批复合型的传染病防治专业人才，在数量上和质量上尽快满足传染病防治的需要。

　　（1）适当增加医学院校学生的传染病防治课程建设，进一步修改教学大纲，充实教材内容，确保医学生对传染病防治知识的掌握。

　　（2）将传染病防治的基本内容和最新进展，作为医务人员继续教育内容，并有计划地全面开展培训。

　　（3）切实提高从事传染病防治工作人员的社会、经济地位，采用送出去、引进来等多渠道的培养方式，并经常组织学术交流，提高防治人员的专业水平。

　　（4）对于从事传染病防治的专业人员，国家应给予政策倾斜；如，对学生可减免部分或全部学杂费；对下社区或扎根农村的公共卫生人员增加工资补助，并且准予在职和退休后分别享受城镇医务人员同等的社会保障等；设立公共卫生专项奖励基金，对有突出贡献的优秀人才给予奖励。5、建立预防医学科学院，设立专项研究基金，推进实验室建设在市CDC基础上，建立预防医学科学院。采取政府拨给和社会募集相结合，设立传染性疾病专项研究基金。在政府引导下，预防医学科学院与市CDC具体组织市内外有关专家和实验室联合攻关。条件成熟时，尽快组建上海市公共卫生危害认定实验室，作为上海市唯一有权对传染性疾病进行危害等级和性质进行评定的权威单位，科研结果为政府发布相关信息的主要依据。

　　6、加大传染病防治经费的投入，建立烟草或汽油消费税各级政府在切实保障传染病防治基本经费的基础上，对传染病防治投入随财政支出的增长同步增长。

　　建议对有损人类健康的某些商品建立附加税，建立传染病防治的专项基金。该基金主要用作传染病防治的科研、重点项目建设，以及扶植部分经济欠发达区（县）的传染病防治工作。如：增设烟草附加税，或汽油消费附加税。

　　（二）确保世博会的顺利举办必须做好的几项具体工作1、建立世博会期间传染性疾病防治预案。

　　2、建立境内外传染病的实时跟踪监测系统，建立出入境检验检疫部门和卫生防病部门对出入境人群的检测检验信息通报制度。

　　3、对负责世博会接待工作的相关单位和人员，进行传染病防治知识和相关技术的培训。

　　4、世博会会场、宾馆等人群大量集散的场所，应该配备传染病防治必需的相关设备、设施。

　　5、尽快组建上海市公共卫生服务公司，按市场经济原则运作，成为保障上海各类展览会、商务活动和大型会议的卫生保障专业性公司。届时可为世博会提供一流的公共卫生服务。